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住房公积金形同虚设的监管和内部人监守自盗迭出，使这笔总数高达4900亿的公众资金深陷风险“泥沼”
□记者 商思林
“近期无法开庭，什么时候开庭要看上面协商的结果。”4月30日，保定市中级人民法院一位工作人员告诉《商务周刊》，河北保定市3亿元住房公积金被航空证券保定营业部管理者席卷而逃一案，因案情重大，尚在调查中，近期难有结果。
作为我国1990年代初建立住房公积金制度以来的第一大案，民众买房子的3亿元巨款“不翼而飞”，在这个人口不过70万、人均月收入不足1000元的北方城市引发了轩然大波。
但事实上，这只是一年多来住房公积金风险“爆发潮”中较为惨烈的一幕而已。
此案发生前，湖南郴州发生公积金管理中心主任李树彪挪用1.2亿元公积金豪赌事件；陕西省住房公积金管理中心副主任王道生、王长生等挪用贪污公积金2800多万元；4月17日，江苏省建设厅承认，江苏省有6亿多元公积金国债被抵押挪用和用于委托理财，处在高度风险中……
2004年建设部一次在黄山举办的培训班上，建设部公积金监管司指出，在全国住房公积金归集情况统计检查发现，各种违规项目和贷款高达70多亿元，并集中批评了一些地方公积金管理中心利用购买国债挪用公积金搞委托理财的违规行为。
与此同时，由于国内房地产市场的火热，加上2005年1月27日国务院出台《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，将进城务工人员、自由职业者、工作发生变化人员等多种人群纳入住房公积金的保障范围，正在使中国住房公积金总体规模越来越庞大。截至2004年年底，中国住房公积金的缴存总额为7400亿元，缴存余额为4893.5亿元。
一方面是住房公积金管理的混乱而导致损害事件频频，另一方面老百姓的“活命钱”源源不断地流入，这笔日益庞大的公众资金的现状和未来越来越令人“揪心”。为了探明公积金管理的问题所在，《商务周刊》从保定3亿元公积金失踪案展开调查。
“中国住房公积金第一案”
3亿元住房公积金是在今年1月中旬一个至今仍然无法确定的时间，随同航空证券保定营业部经理范建华一块“人间蒸发”的。事发不久，保定市住房公积金管理中心主任李金驰主动向有关部门报案，一切才进入了司法机构的视野。
50岁左右的李金驰，2003年就任保定市住房公积金管理中心主任前曾任保定市政府副秘书长，负责城建方面的联络工作。据接近李的人讲，李与范建华私人关系甚好，范建华的突然失踪，“给李金驰个人极大打击”。
据了解审理工作的一位当地官员告诉《商务周刊》，李咬定当时是委托航空证券保定营业厅购买3亿元的国债。至于“买了国债”的3亿元为何被范建华神不知鬼不觉的转移走，李金驰认为是范提供了假的国债购买相关凭证，包括他都被蒙在鼓里。
“我们就是受害者，卷跑我们的钱就应该还，这是毫无疑问的。”刚刚代替李金驰的保定住房公积金现任主任王永山拒绝向《商务周刊》透露案件的详细情况，只是强调保定市住房公积金管理中心完全没有责任，“就像你到银行存钱，银行给你存折，有一天银行的人卷钱逃跑了，你有责任吗？”他指出，这也是保定市政府的统一态度。
但航空证券内部对保定市住房公积金管理中心和保定市政府的观点并不认可。一位航空证券保定营业部管理人员告诉《商务周刊》，实际上李金驰是以“委托证券公司代为购买国债”的名义，把资金抽出来委托航空证券进行理财，“当时约定的年收益率在10%左右”。
按照我国2002年修改后的《住房公积金管理条例》，公积金住房管理中心是“不以营利为目的的城市政府直属的事业单位”，除了通过个人住房贷款获得收益外，只能在提取相应的准备金的前提下购买国债这一种方式进行保值增值。而通过证券公司委托理财获得超额收益是绝对不允许的。
因此,李金驰在其中到底扮演什么角色，决定着案件罪责的部分走向。那位了解审理情况的官员认为，李金驰肯定逃不了干系。“撇开他所要承担的刑事责任不谈，李对此事件的知情、默许、参与程度是确定当事双方责任的关键。”他指出，“如果是李授意下范建华将资金转移，航空证券是无法监控的，也不能承担或者不能全部承担连带赔偿。”
不过，李金驰“自己被蒙在鼓里”的说法，也得到了航空证券一位不愿透露姓名的管理人员的证实。“事发前李金驰来过一次航空证券营业厅找范总，得知范总有几天没来上班了时，表情有些失常。”他还记得，随后也出逃的中国农业银行保定市建华支行的张姓行长也来航空证券找范建华未果，“现在想来，他们都是联系不到范建华的情况下，不得已来工作单位碰运气”。
但李金驰对范建华出逃一事的不清楚，似乎不能证明3亿元住房公积金的挪用他也不清楚。
当地一位证券业内人士向《商务周刊》透露，目前证券公司拉住房公积金的钱，通常采用的是双方共同制造“买国债”的假证据，包括国债认购、转账、收款等凭证。“证券公司单方面想套出如此大额资金是不可能的，除非公积金管理中心给予方便。”他分析，很可能是范建华通过对方默认的“委托理财”获得了对方的信任，而后利用其他渠道转移了资金，“首先大门必须打开，然后才有后边的事情发生”。
如果李金驰采取了放任的态度，对政府和资金托管银行来讲，这种双方造假的形式很难察觉。这位业内人士解释说：“按照规定，公积金买国债没有错，而证券公司搞委托理财也已成了事实。双方各自一本账，形成一笔钱两个账，单方面看都很正常；双方不对账，永远发现不了问题。”
现在摆在航空证券面前的是，范建华已经失踪，两本账的航空证券方很难说清楚事情到底是怎么回事。保定住房公积金事件被媒体曝光后，航空证券曾经发表声明称，此事纯属范建华的个人行为，与航空证券无关。
据《商务周刊》调查，3亿元的委托理财款并没有进入航空证券的账户，而与范一起失踪的也只是这部分钱，一般客户的保证金并没有损失。“范应该是自己建立了一个账户，基本上与航空证券没有关系。”航空证券内部人士说，“直到出事，公司绝大部分人都不知道公司在做什么委托理财业务，这个事情处在一个很秘密的圈子里。”
的确，案发后航空证券只有委托理财部的张艳丰同范建华一起消失。张艳丰在1994年和范建华同时期加入航空证券，是保定营业部的元老之一。保定营业部2003年成立了委托理财部，张艳丰任部门经理。该部只有张艳丰一个人，所有委托理财业务张艳丰直接和范建华沟通。
上述证券业内人士分析，从以上情况看，公积金管理中心和航空证券之间形成了两个封闭的小圈子：航空证券这边是范建华和张艳丰搞的“委托理财”，住房公积金管理中心那边出现了监管真空，导致出现资金的体外循环。这种循环脱离了正常的监管视线，范建华如果有意进行“体外循环”，李金驰也很难发现。
据记者了解，此案震惊了河北省政府高层，河北省政府与保定市政府成立了“航空证券案风险处理小组”，直接负责案件的侦破，凡是涉及此案的对外宣传也同时上收到这个高级别的领导小组。
但处理前景难以乐观。目前，保定市政府已经向保定市中级法院申请财产保全，冻结了航空证券保定营业部的所有资产。然而，此次财产保全总额尚不到1亿人民币，要想完全拿回3亿元公积金，几乎是“不可能完成的任务”。
据《保定日报》报道，2003年保定住房公积金管理中心发放个人贷款8092万元，累计发放贷款不到1.9亿元。虽然保定市住房公积金管理中心主任王永山向《商务周刊》表示，“目前一切正常”，但3亿元的巨款对保定住房公积金的分量毋庸多言。
保值增值压力下的冒险
“祸根可能在2003年12月份就埋下了。”一位央行政策研究官员告诉《商务周刊》，“保定事件”反映的问题在全国比较普遍，“央行2003年12月的一次利率调整，让包括保定市在内的住房公积金管理中心的保值增值面临很大的压力”。
按照《公积金管理条例》规定，公积金应该支付给公积金缴纳人利息，具体标准是，当年缴纳的按活期支付，转入第二年的按3个月的固定存款利息（1.72%）支付。2003年12月央行调整金融机构存款利率，住房公积金管理中心在银行的存款属于超额准备金，由1.89%下调至1.62%。由此产生了利率倒挂。
“如果当年归集1000万元公积金，全部放入银行，二者产生的利率倒挂再加上给银行的托管费，我们要倒贴9000多元。”按照这个基准利率，一位基层的公积金管理者给《商务周刊》算了一笔细账。
如果要实现保值增值的目的，同时保证个人的贷款和支取，他认为，只有采取“2+5+3”的资金管理方式，即20%购买国债（按3年期2.89%计息）、50%发放个人贷款、30%转存于银行。
来自建设部的数据，保定所在的河北省资金运用率（个人贷款余额与购买国债余额之和占归集余额的比例）只有22%，远远小于上述人士所测算的70%的水平。河北省2004年共发放个人贷款22亿元，贷款占归集额比率只有17%。
即使全国，公积金的运用率也只有56%，除上海、北京、天津、浙江、江苏、福建等6省市公积金运用率超过60％，其他省市普遍面临运用率不足的压力。也就是说，全国将近一半住房公积金在银行里“睡觉”并产生负收益，这当然让李金驰们备受压力。
“利率的调整可以看作是一个鞭子，要打的那些懒牛、慢牛。进一步拓展个人贷款的渠道才是保证公积金保值增值的根本。”山东临沂市住房公积金管理中心负责公积金归集的郑世延说。但他也不得不向《商务周刊》承认，发展个人贷款对很多地方并不是一件“立竿见影”的事情。
他介绍说，很多地方对个人住房贷款限制较多，贷款门槛太高,覆盖面过窄，比如对连续缴存期限和贷款额、贷款时间有较大限制，一直是抑制公积金贷款发展的一个重要原因。同时，住房公积金贷款在与商业贷款的竞争中也常落于下风。由于房产商对银行综合贷款的依赖，商品房项目的个人按揭贷款和建筑项目贷款往往采取“捆绑”方式，房产商大多在售房时，就向购房者指定某商业银行的个人按揭贷款。而住房公积金管理中心的贷款必须通过托管行来进行，管理中心按贷款额给银行微乎其微的委托费，基本上不能激起银行办理此业务的热情。
郑世延说，在个人贷款不能短时间内扩容的情况下，通过扩大国债的购买份额，甚至通过国债的形式“暗渡陈仓”进行委托理财，成了许多住房公积金管理中心主任们“保值增值”的捷径。
2005年3月，人民银行再次下调金融机构超额准备金利率，由1.62%下调至0.99%。进一步加大了“保值增值”压力，也促动住房公积金更多进入高风险投资。江苏省建设厅副厅长彭向峰日前透露，江苏共有6.2亿元公积金国债处于被变相理财和质押的“高风险”境地。
山东省2004年公积金运用率在30%左右，面临同样的问题。该省不久前叫停了所有的公积金购买国债。“大部分国债都是通过证券公司购买，到底有多少是假国债，有多少国债被质押不好监督，有很大风险。”郑世延告诉《商务周刊》。
截至2004年底，全国住房公积金购买国债328.7亿元，国债余额为515.66亿元。在去年的上述培训班上，住房公积金监管司的有关领导指出：“相当一部分国债处于风险状态。”
“唐僧肉”的监管难题
2004年8月，鉴于国债理财的违规案件越来越多，建设部出台了《关于住房公积金购买国债行为自查自纠的通知》，其中规定，住房公积金购买国债只能通过中央国债登记有限责任公司和具有国债成效资格的商业银行，从政策上堵住了通过证券公司购买国债的渠道。
但即使如此，保定3亿元购买国债资金还是被抽走，公积金的监督体系无疑存在重大漏洞。
根据《住房公积金管理条例》，公积金监管属于同级监管，由建设部门牵头，会同财政、审计、银行进行监督。来自保定市中级法院内部的消息，保定市政府不久前追加了本案的第二被告——资金托管方农业银行。
“这种同级别的监督在现实中效果不大。”农业银行保定分行的一位人士分析，作为托管方的银行只能听从住房公积金管理中心的指令，至于指令是否合乎规则，银行没有责任和义务去过多考虑。而银监局对类似专门账户的监管也只是账面的定时查账，对查账期间的资金流动起不到实质的监督作用。
2002年的全国住房公积金工作会议上同时规定了住房公积金管理中心每年要向财政部门递交财务报告，在管理中心领导离任后实行财务审计。但业内人士指出，这种监督也是一种静态的监督。
“无论是主管方的建设厅，还是财政、审计、银行，都无法对住房公积金的资金实行系统的实时监督。”江西住房公积金监管处一位官员向《商务周刊》指出，由于各公积金管理中心实行独立核算、独立经营，在同级监督不力的情况下很容易形成资金脱离公众视线的资金“孤岛”。
“在一个封闭的运行空间里，内控机制如果失控，很容易出问题。”他介绍，《条例》规定住房公积金由住房公积金管理委员会负责管理，并按照利益各方制定了严密的管委会人员构成。但《条例》同时规定，管委会不负责公积金的日常事务和决议，具体事务由管理中心办公室或当地房改办承担。
虽然《条例》规定管理中心主任委员和副主任委员应当由具有社会公信力的人士担任，但既成事实是，管理中心主任大多由当地建设系统相当级别的领导担任。
“管理委员会委员的名单目前一般不向社会公布，而管理委员会与其常设机构之间的联系很松散，缺乏有效组织。”一位公积金一线管理者告诉《商务周刊》,很多重大决议在进行全体会员的表决前，都是先由管理中心做一些事前的统一意见工作。
“很多地方逐渐就脱离了管委会的实际控制，只流于形式，每年递交一次年度报告和预算。”上述那位官员承认，在管委会发挥不了应有作用的情况下，公积金往往容易被政府意志甚至个人意志所左右。
为了解决这些难题，主管部门也想了许多办法。郑世延介绍，在平级管理效果不理想、内控制度又缺乏实践性的背景下，一种新的监管模式——联网监管从2003年年底开始在全国进行试点，“这种联网能够有效的对管理中心的资金流动进行实时监督，一旦资金出现异常，可以做出快速反映”。
这种联网事实上是统一全国住房公积金管理的具体尝试。统一管理得到了国务院和建设部的赞同和支持。但目前我国的实践，无论是联网监管还是加强统一管理，效果都不理想。比如河北省石家庄和邯郸均已进行了这种试点，但两市住房公积金违规项目和单位贷款仍居河北省前列；建设部进行过几次大的集中整顿工作，据统计，到2004年底，全国项目和单位贷款违规的70多亿元，仍然多数属于政府方面的建设项目，与建设系统密切相关。
南京大学会计系主任杨雄胜教授在接受《商务周刊》采访时，把这归因于主管部门的“瓜田李下”之嫌。这位3月份刚刚担任江苏省住房公积金专家顾问监督委员会委员的专家一针见血地指出，挂靠在某个系统下的公积金，很容易出现实际所有人缺位和直接监管方与自身利益纠缠不清的行为。“必须有独立的责任人，这是公积金制度改革的根本。”他说。
早在2000年就开始研究中外住房公积金制度的上海社科院人口与社会保障研究所研究员杨昕也肯定了这个思路。他告诉《商务周刊》，“新加坡实行中央公积金制度，只有一个独立的公积金局负责管理。与新加坡模式相比,我国的公积金地域和行业局限大，条块分割不利于公积金的有效监督。”
据其介绍，新加坡中央公积金制度建于1955年，为了解决失去工作能力的居民社会保障问题，政府通过立法建立了中央公积金制度，并成立公积金局负责管理。新加坡1965年独立后仍实行这项制度并有所发展，使公积金由单纯养老保险扩大到购房、医疗保健等方面，尤其在购房方面发挥了重要作用，为后来新加坡“人人有其屋”计划提供了主力资金。
在今年“两会”期间，全国人大代表黄德明提出了仿效新加坡制度将养老和住房公积金合而为一的议案。他认为，此举可以有效解决公积金贷款额过低、贷款期限局限大的问题。如果此举果真实现，意味着现有的公积金管理体制会有根本变革。
（ 责任编辑：李淑琴 ）
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