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中国金融法治建设综述

BUSINESS.SOHU.COM 2005年6月15日11:17 来源:[ 搜狐财经 ]
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  对于中国金融法治建设来说,2004年是具有特殊意义的一年。在这一年里,《银行业监督管理法》、修改后的《中国人民银行法》和《商业银行法》开始实施;银监会在新的法律框架下有条不紊地开展各项监管工作,以《银行业监督管理法》为基础,以加强风险管理为核心的银行业审慎监管制度框架初步形成;中央的宏观调控政策在金融领域得到进一步落实;国有商业银行的股改上市工作取得阶段性成果;证券市场围绕着《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》的贯彻执行,进行制度建设和体制创新,上市公司诚信体系逐步完善,投资者利益得到进一步保护;保险行业为迎接全面开放而做出适当调整和充分准备;信托行业加强了对信托公司和信托业务的监管和规范,集中出台了一系列的规范性文件,有效地防范了经营风险。在打击金融犯罪方面,金融监管机构会同有关部门共同查处了一批严重的金融违法案件;人民银行通过严厉查处和打击地下钱庄,推动反洗钱活动深入进行,整顿了金融秩序。总的来说,在2004年的金融领域,无论是在立法、执法还是司法方面,均取得了丰硕的成果,金融法治建设进入了快速发展阶段。

  一、完善金融法制,优化法治环境

  2004年是我国金融立法成果显著的一年。当年,《中国人民银行法》、《商业银行法》及《银行业监督管理法》正式实施,适应了我国加入世界贸易组织和金融开放的新形势,满足了金融监管体制改革和中央银行职能调整的需要,重新界定了中国人民银行、银监会的地位和职责,以法律的形式肯定和巩固了中国金融业改革的成果。

  除银行三法正式实施外,2004年还出台了大量的涉及金融领域的法规和规范性文件。在银行业,由中国人民银行和银监会单独或联合发布的法规及规范性文件近六十项,内容涉及国家宏观调控、审慎监管、风险管理、银行业开放,公司治理结构等各个方面。在证券、期货业,2004年2月1日,国务院发布了《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》(简称《意见》)。围绕着《意见》的贯彻执行,2004年有关部门出台了60多项证券、期货方面的法规和规范性文件,频率之高为历年罕见。这些法规及规范性文件涵盖了证券发行制度、发展机构投资者、市场监管、上市公司治理、交易制度、对外开放、投资者保护等事关资本市场运行的诸多关键环节。在保险业,由中国保监会单独或与国务院其他部门联合发布了约50项法规和规范性文件,内容涉及保险市场主体塑造、保险市场秩序规范、保险资金运用、保险公司融资、保险经营风险防范和化解、保险信息化建设和统计工作等多个方面,进一步完善了保险经营和保险监管的法律环境,为保险业依法经营、保险监管机构依法监管打下了扎实的法制基础。在信托业,2004年下半年集中出台了7项法规及规范性文件,内容涉及信托投资公司监管、信息披露监管、信托公司证券投资业务、集合资金信托业务等方面。

  总体来说,2004年主要是围绕以下三个方面展开金融立法工作:

  第一是为履行入世承诺,适应对外开放的要求而制定或修改的法律、法规及规范性文件,如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《外资金融机构管理条例实施细则》、《外国保险机构驻华代表机构管理办法》的修订,以及《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》、《外资保险公司管理条例实施细则》的制定等。

  第二是为弥补现有法律空白,适应监管发展要求、控制金融风险而制定的法律、法规及规范性文件,如《银行业监督管理法》、《商业银行资本充足率管理办法》、《商业银行内部控制评价试行办法》、《城市商业银行监管与发展纲要》、《股份制商业银行风险评级体系(暂行)》、《商业银行授信业务尽职指引》、《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》等。

  第三是为规范金融创新,促进行业发展而制定的法规或规范性文件,如《关于推进证券业创新活动有关问题的通知》、《关于首次公开发行股票试行询价制度若干问题的通知》、《商业银行次级债券发行管理办法》、《保险公司次级定期债务管理暂行办法》、《证券公司股票质押贷款管理办法》、《货币市场基金管理暂行规定》、《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》等。

  二、运用法律手段,实施宏观调控

  本轮宏观调控是在社会主义市场经济体制初步建立,公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立,全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成的新阶段进行的。中央制定的调控措施和采取的调控方式“主要运用了经济的和法律的手段,辅之以必要的行政手段”,十分注重发挥信贷、投资、价格等方面的经济手段和法律手段的作用。

  运用法律手段来落实宏观调控政策主要体现在以下两个方面:

  1.中国人民银行、银监会、国家发改委等多个部门单独和(或)联合发布了大量的法规及规范性文件,加强宏观经济调控和防范金融风险

  2004年,国家发改委、中国人民银行、银监会联合下发《关于进一步加强产业政策和信贷政策协调配合控制信贷风险有关问题的通知》,要求采取有效措施,停止对产业政策明确淘汰产品的信贷支持,控制对采用落后工艺、技术装备项目的贷款,特别是控制信贷资金流入低水平盲目扩张行业;银监会下发了《关于加强贷款管理,防范新的金融风险的通知》,进行风险预警,部署开展了新增贷款质量等三项业务检查;针对2004年货币信贷投放过快、信贷结构不合理问题,银监会下发了《关于认真落实国家宏观调控政策,进一步加强贷款风险管理的通知》,要求从七个方面采取市场和专业性措施,包括强化资本约束、加强资产准确分类和充足拨备、完善管理信息系统、监控贷款集中度和关联交易风险、严格授信尽职调查和管理、调整资产结构、协调信贷政策与产业政策等,要求银行业金融机构把宏观调控同深化自身改革、改善内控与风险管理、调整信贷结构、业务创新和信贷文化建设紧密结合起来,引领和推动银行业金融机构进行了一系列风险管理制度、方式和手段创新,坚持标本兼治、建设风险管理长效机制。

  为加强特定行业的金融调控,银监会发布了《商业银行房地产贷款风险管理指引》,引导商业银行充分理解和有效识别房地产贷款风险,针对不同类型和不同地区的项目,利用风险管理政策在不同时期采取相应的监控风险措施,设计适当的风险管理方法,并切实关注借款人的偿贷能力、偿贷意愿及信用记录等直接决定贷款风险的因素;银监会修改了《汽车贷款管理办法》,规范和加强汽车贷款业务管理,活跃汽车消费,防范汽车贷款风险,促进汽车消费市场持续健康发展;中国人民银行发布了《关于进一步加强房地产信贷业务管理通知》,抓住当时信贷投放最易产生信贷风险和最易形成不良贷款的环节,提出了七个方面的明确要求。

  2.配合宏观调控,采取有效措施,依法查处违规违法案件

  除了颁布对相关行业进行金融调控的规范性文件外,为配合国家宏观调控,引导和督促金融机构优化贷款投向,防范金融风险,银监会及其派出机构在2004年先后组织开展了四次大规模的检查活动,主要对一些热点行业的贷款进行了专项检查。这对于引导商业银行加强信贷政策与产业政策的协调配合起到了重要作用。同时,结合我国银行业金融机构的风险特点,围绕各类机构的业务经营、风险状况、公司治理及内部控制开展了一系列现场检查,加大了现场检查力度,提高了检查效率。对在建和拟建项目固定资产贷款予以全面清理,与相关部门配合,依法查处了常州铁本、宁波建龙等违规贷款案件。

  通过依法进行金融宏观调控,有效遏制了投资增长及信贷增速过快势头,确保了国民经济仍保持较稳定增长,未出现大的起落。

  三、打击金融违法犯罪,整顿金融秩序

  2004年是金融违法犯罪发生较为频繁的一年,也是国家对金融犯罪打击力度较大的一年。在这一年里,先后有常州铁本事件、南海华光骗贷案、孙宏伟诈骗贷款案、上海农凯集团周正毅操纵证券股票价格案、“德隆系”案件、锦州交行与锦州法院联手作假案、王小石倒卖发审委委员名单事件以及由银监会查处的两起国有商业银行重大票据诈骗案件等一系列的重大金融违法犯罪案件得到及时的披露和查处。这一方面体现了中国政府在惩治金融违法犯罪方面的决心和透明度,另一方面也反映出我们在打击金融违法犯罪方面所面临的严峻形势。

  在打击金融领域违法犯罪,整顿金融秩序方面,2004年呈现出以下四个特点:

  1.金融大案、要案频出,并形成金融领域多个行业的交叉犯罪

  通过分析在2004年披露的一些金融案件,我们发现,一些大案、要案的违法犯罪事实主要集中在2002年以前发生,而随着中国金融体制改革的不断深化,金融监管机关监管力量的充实、监管措施的日益完善和政府外部审计作用的提高,打击金融违法犯罪案件的力度进一步加强,这些案件在2004年得以暴露和查处。这是2004年金融违法犯罪大案的一个特点。而且,在2004年的金融违法犯罪案件中,往往一个案件涉及的金额就非常巨大,给金融机构造成的损失也非常严重。例如,在南海华光以及孙宏伟诈骗贷款案中,涉案金额几十亿元,造成的损失数亿元。

  同时,金融违法犯罪案件复杂程度也在不断加剧,往往一个案件涉及多家金融机构和多个地区,形成银行、证券、信托等金融领域多个行业的交叉犯罪。在银监会查处的两起国有商业银行重大票据诈骗案件中,涉及到了河南、广东、贵州三省的多个城市,以及工商银行、农业银行、建设银行共5家分支机构。诈骗分子以金钱收买银行工作人员,利用商业承兑汇票回购和贴现方式等多种方式骗取银行资金2.58亿元。在“德隆系”案件中,“德隆系”公司涉嫌侵占、挪用上市公司和关联公司资金、上市公司违规担保、非法操纵股价、挪用客户保证金、违规挪用信托财产等各项违法犯罪行为,涉及领域包括银行、证券、信托等,案件复杂程度远远超过一般金融违法犯罪活动。

  2.金融监管机关稽查和打击力度大大加强

  2004年,金融监管机关加大了稽查力度,通过各种方式查处了大量金融违法犯罪案件,有效地净化了市场秩序。以银监会为例,在现场检查中,银监会依法取消各类机构高级管理人员任职资格244人;在银监会建议下,各类银行机构实际处分违规人员4294人,比上年增加1974人;通过现场检查去年共发现案件数量274件,涉案金额15.1亿元,涉案人员479人。对上述涉案人员已采取了移送司法机关等处理措施。

  另外,2004年证监会全年办理境内证券期货违法违规案件88件,其中结案67件,移送司法机关23件,其中包括“德隆系”案件等非常重大、复杂的案件。

  3.反洗钱成为打击金融违法犯罪的一项重要工作

  洗钱犯罪的隐蔽性、流动性、多发性、国际性和复杂性,决定了反洗钱是我国政府的一项重要战略任务。做好反洗钱工作是维护我国社会主义市场经济秩序和广大人民群众根本利益的需要,是加快我国金融业对外开放、推进我国银行业国际化的必要步骤,同时也是维护金融机构诚信及金融稳定的需要。反洗钱工作在严厉打击经济犯罪和遏制其他严重刑事犯罪中将起到重要作用。

  鉴于反洗钱工作的重要性,《刑法》第191条规定了洗钱罪;2004年实施的《中国人民银行法》把反洗钱的职责赋予了中国人民银行;中国人民银行专门成立反洗钱局,发布了《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》、《金融机构反洗钱规定》和《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》等行政规章。

  2004年1~6月,外汇管理部门发现并向公安部门移送的洗钱犯罪线索达330多件,涉案金额10多亿美元。从2004年4月份开始,公安部和人民银行、国家外汇管理局等部门共同开展了为期8个月的打击洗钱犯罪专项行动,取得了明显的效果。国家外汇管理局浙江省分局会同当地公安部门侦破了“8·27”境外赌资洗钱案。这起案件的破获创造了两个全国第一:全国第一起利用大额和可疑外汇资金交易报告数据破获的大案;外汇局系统对单个自然人行政处罚金额全国第一。

  虽然在开展反洗钱工作的第一个完整年度里,无论是反洗钱立法还是反洗钱实践均取得了不错的成绩,但我们仍应清楚地看到,我国反洗钱法制体系建设仍然不够。为了依法保障和促进反洗钱工作,我国的反洗钱法律效力层次应得到提升,如应尽快出台《反洗钱法》,修订《刑法》关于“洗钱罪”的规定,弥补立法上的空白,在条法的表述上体现统一性、前瞻性和可操作性;在《中国人民银行法》等金融核心法律中确立人民银行对反洗钱工作的组织、指导地位,赋予其相应的执法、协调职能,以立法的形式,明确各相关执行机构的权利和义务;制定专门的反洗钱法规,为中国金融业反洗钱行动提供坚实的法律保障,争取建立以《反洗钱法》为核心,以配套的金融反洗钱法规为补充的多层次反洗钱法律法规体系。

  4.政府审计机关的作用进一步凸现

  2004年,中国掀起了一场“审计风暴”,金融机构,特别是国有商业银行和金融资产管理公司成为审计重点。通过审计,一些重大金融违法犯罪案件得以发现和迅速查处。

  2004年11月1日,国家审计署正式公布《中国工商银行2002年度资产负债损益审计结果》。通过审计查出了工商银行一些分支机构违规发放贷款、违规办理票据承兑和贴现等问题,还查出各类涉嫌违法犯罪案件线索30起,涉案金额69亿元。

  另外,作为金融领域审计重点,华融、长城、东方、信达四大国有资产管理公司,被审计机关查出巨额资金问题,涉案资金达67亿元,发现案件线索38件。

  四、加强对金融企业客户利益的保护

  2004年,金融各领域都不同程度地加强了对金融客户利益的保护。

  在银行业,出台了《银行贷款损失准备计提指引》、《商业银行资本充足率管理办法》、《商业银行授信业务尽职指引》、《商业银行内部控制评价试行办法》等一系列的规章,主要是从对银行机构进行审慎监管,加强风险控制的角度来体现对银行客户利益的保护。

  在证券业,2004年对证券投资者利益保护的力度最大,主要表现为:(1)证监会发布了《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》,从五个方面加强了对社会公众股股东权益的保护:一是试行公司重大事项社会公众股股东表决制度;二是完善独立董事制度,充分发挥独立董事的作用;三是加强投资者关系管理,提高上市公司信息披露质量;四是上市公司应实施积极的利润分配办法;五是加强对上市公司和高级管理人员的监督。(2)证监会发布了《上市公司股东大会网络投票工作指引(试行)》,方便了社会公众股股东投票以行使股东大会表决权,将社会公众股股东表决机制落到实处。(3)证监会发布了《关于规范上市公司实际控制权转移行为有关问题的通知》,进一步规范上市公司实际控制权转移行为,保护上市公司和中小投资者的权益。(4)中国人民银行、财政部、银监会、证监会联合发布《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》,规定金融机构如遇风险,国家对储蓄存款和客户证券交易结算资金将实行全额收购政策,切实保护了中、小投资者的利益。(5)证监会与国资委联合推出“以股抵债”试点,使大股东侵占小股东利益的问题得到了一定程度的遏制。(6)在司法实践领域,银广夏和大庆联谊等一大批涉证券民事赔偿案件得以受理和判决,证券投资者得到了相应赔偿。(7)证监会积极处置了10家高风险证券公司:对南方证券实行了行政接管;委托有关资产管理机构对德隆、恒信、中富、闽发、汉唐等高风险证券公司实施了托管经营;积极支持、配合人民银行和地方政府处置辽宁证券;顺利完成了佳木斯证券、云南证券和海南证券的风险处置。通过处置这些高风险证券公司,稳定了投资者情绪,保障了投资者利益。

  在保险行业,中国保监会发布了《保险保障基金管理办法》,就保险保障基金的缴纳、管理和监督、使用及违反的法律责任等作了详细规定。根据《保险保障基金管理办法》,当保险公司被撤销或被宣告破产,其清算财产不足以偿付保单责任时,保险保障基金按照比例补偿限额与绝对数补偿限额相结合的方式对保单持有人或保单受让公司进行救济,从而有效地保护了保单持有人的利益。并且,中国保监会在2004年下发了《关于严禁协助境外保险公司推销地下保单有关问题的通知》,严禁境内寿险公司及其代理人为境外保险公司非法销售保单。为了加大打击力度,中国保监会还与公安部联合发布了《关于严厉打击非法销售境外保单活动的通知》,对打击地下保单活动进行了积极部署。

  在信托行业,2004年内一些恶性违规、违法案件频频发生,如庆泰信托违规挪用客户资金,爱建信托刘顺新案、金新乳品信托计划兑付危机等。针对这些违规、违法案件暴露出来的问题,银监会2004年下半年集中出台了若干后补性约束性规范。通过这些规范的发布,银监会对信托公司的信息披露、资金管理、账户管理、关联交易、风险揭示等作出了一系列规定,正式拉开了加强对投资人保护的序幕。

  五、强化金融监管力度,控制防范金融风险

  2004年,金融监管机构采取有力措施,强化监管力度,有效地控制和防范了金融风险。

  1.加大专项检查和现场检查的监管力度

  根据国务院的统一部署,2004年银监会主要对钢铁、水泥、电解铝、电石、焦炭、房地产、汽车等行业贷款进行了专项检查,同时,结合我国银行业金融机构的风险特点,围绕各类机构的业务经营、风险状况、公司治理及内部控制开展了一系列现场检查。现场检查的银行业机构覆盖率为36%,比上年提高8.2个百分点。

  银监会及其派出机构在2004年先后组织开展了四次大规模的检查活动,共派出检查组16700次,对我国政策性银行、国有商业银行、资产管理公司、股份制商业银行、城市商业银行、外资银行、城乡信用社、非银行金融机构和邮政储汇局等进行了检查。

  通过专项检查和现场检查,提高了监管效果。银监会全年共查出违规金额5840亿元,比上年增加4072亿元;提出整改意见58247条,比上年增加21847条。有效防范和化解了各类金融风险,为切实保护广大存款人和金融消费者利益,保证宏观调控的顺利实施和维护金融稳定发挥了重要作用。

  2.充实一线监管力量,发挥派出机构的主力军作用

  2004年,银监会所辖各省银监局均组建到位,开始了各项监管工作,并且在辖区内组织开展对特定行业贷款的专项检查、现场检查和打击违法违规活动,有效地落实国家宏观调控政策。

  2004年,按照《派出机构监管工作职责》的要求,证监会全系统在落实辖区责任制上取得明显成效,监管工作的主动性、有效性进一步增强。各派出机构完成了对465家上市公司的现场检查,对28家存在重大违规行为的上市公司进行了立案稽查;针对非法证券期货经营活动有所抬头情况,各派出机构配合地方政府和有关部门,严厉打击非法证券期货经营活动,取得了积极成效;对近千家拟上市公司的辅导工作进行了监管,对上市公司再融资认真出具监管意见;对证券公司、基金管理公司和期货公司的辖区一线监管不断加强。

  经过2004年的努力,各金融监管机构的派出机构的主力军作用切实得到了有效发挥,派出机构的工作质量对监管工作的整体效果产生重大影响。

  3.确立各金融监管机构的监管分工原则

  2004年,在“分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效”的金融监管分工原则下,金融监管机构有条不紊地展开工作。2004年6月银监会、证监会、保监会召开首次联席会议,决定建立金融监管方面的协调合作机制,实现信息共享,促进金融创新,加强金融监管,防范金融风险,保障金融业健康发展。会议讨论通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》,明确了三者职责的分工:银监会负责统一监管全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构;证监会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监管;保监会则统一监管全国保险市场,维护保险业的合法、稳健运行。同时,建立“监管联席会议机制”。会议成员由三方机构的主席组成,每季度召开一次例会,讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反映和效果评估以及其他需要协商、通报和交流的事项。任何一方认为有必要讨论应对紧急情况时,都可以随时提出召开会议。

  三家监管机构的协调配合,避免了监管真空和重复监管,提高了监管效率,鼓励了金融创新,确保了所有金融机构及其从事的金融业务都能得到持续有效的监管,从而使金融业能够稳健运行和健康发展。

  4.密切金融监管机构与其他部委及司法机关的配合与协作

  一方面,各监管部门与其他部委和司法机关密切配合,共同制定了大量的规章、规范性文件及司法解释。例如,就解决证券公司清理规范过程中的资金周转问题,证监会会同人民银行制定并颁布了《证券公司专项周转贷款暂行办法》;就解决司法机关冻结、扣划证券公司客户交易结算资金和清算备付金的问题,协调最高人民法院出台了《最高人民法院关于冻结、扣划证券交易结算资金等问题的通知》。

  另一方面,在查处金融违法犯罪方面,各监管机关都加强了与其他部委、司法机关和地方政府的配合力度,严厉打击跨行业、跨地区金融犯罪活动。

  六、完善金融机构公司治理结构

  完善公司治理结构一直是金融机构改革的重点。2004年,为防范和化解风险,规范证券公司行为,《证券公司治理准则(试行)》正式实施,为证券公司完善治理结构,建立现代金融企业制度提供了法律规范;国有保险经营机构股份制改造已经告一段落,中国人寿及中国财险已实现在海外成功上市;国有商业银行进一步完善公司治理结构,加快股份制改造及上市步伐。

  根据《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于"实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式"的要求,我国银行业监管机构积极支持市场经济体制改革和发展,将股份制商业银行作为我国银行业未来发展的主要方向。

  2004年1月6日,国务院正式对外公布了中国银行和中国建设银行的股份制改造方案。同时,针对两家试点银行的财务状况,国务院决定动用450亿美元国家外汇储备等为其补充资本金。自此,国有商业银行股份制改造的序幕正式拉开。根据国务院公布的方案,中国人民银行主要负责财务问题,银监会主要负责国有商业银行的公司治理结构问题,证监会则负责上市问题,而国务院也专门成立了两个相关部门,即国有商业银行综合改革领导小组和国有商业银行综合改革专题领导小组。银监会在3月发布了《关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引》,提出两家试点银行股份制改革的总目标。根据银监会的布置,中行和建行所有权改革包括重组、上市等六个程序,最终政府将减少所持有的股份。析言之,第一是处理不良贷款;第二是重组这两家银行,使之成为非国有独资的股份有限公司;第三是吸引国内外的战略投资者投资入股;第四是公开上市;第五是改变激励机制;最后,政府逐步让出股份,收回投资。

  2004年8月26日、9月20日,中国银行股份有限公司和中国建设银行股份有限公司分别宣告成立。两家银行都着重从公司治理结构上进行改造,努力实现从对政府有较强依赖性的国有商业银行向真正面向市场的现代商业银行转变。股份制改造完成后,两行的财务状况明显改善,管理水平也有所提高,为下一步引进战略投资者和上市奠定了基础。目前,除中国银行和中国建设银行两家国有银行外,交通银行也已基本完成资产重组并引入汇丰银行作为战略投资者(持股比例19.9%);另外,某些城市商业银行,如南京市商业银行、北京市商业银行(现已更名为北京银行)等,也已完成或正在积极着手进行资产重组和引进战略投资者的工作。

  我们欣喜地看到,包括交通银行在内的国有商业银行在股份制改造的推动下,已经开始在内部经营和管理的不少方面采取措施,如优化组织体系,再造业务流程,推行管理会计,取消行政级别,对高管人员实行公开竞聘,完善激励约束制度,健全风险管理体系和手段,强化资本对资产扩张的约束,更加注重经济核算和股东回报,等等。这些无疑都是积极的信号,也预示着一个良好的开端。 但是,我们也要清醒地看到,两家银行的试点工作取得的成果是初步的、阶段性的,股份制改革的道路还十分艰辛。我们应充分认识到这一目标的艰巨性、复杂性和长期性,把公司治理提高到一个新水平,实现我国国有商业银行改革的历史性跨越。

  七、全面推进依法行政,改革行政审批制度

  2004年,《行政许可法》正式生效,这是行政法治进程中非常重要的一个里程碑。作为金融领域的主管部门,银监会、证监会和保监会大力贯彻落实《行政许可法》,着力进行行政审批制度的改革。

  2004年,依照国务院行政审批制度改革工作领导小组的统一要求,配合《行政许可法》的实施,银监会对现有行政许可项目进行了全面清理。银监会共有59项行政许可项目,取消8项行政许可项目,保留51项行政许可项目。为了规范银监会及其派出机构的行政处罚行为,维护银行业秩序,保护银行业金融机构、其他单位和个人的合法权益,并防止和纠正违法或者不当具体行政行为,保障和监督银监会及其派出机构依法行使职权,银监会还制定实施了《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法》及《中国银行业监督管理委员会行政复议办法》。

  自2004年5月19日国务院《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》发布之日起,中国证监会发出《关于取消第三批行政审批项目的通告》,取消了42项行政审批项目,同时发布了《关于第三批行政审批项目取消后的后续监管和衔接工作的通知》。此外,为进一步规范证监会及其派出机构实施行政许可的行为,完善证券期货行政许可实施程序制度,证监会还制定发布了《中国证监会行政许可实施程序规定(试行)》、《中国证监会行政许可执法监督暂行规定》、《关于贯彻落实<全面推进依法行政实施纲要>的实施意见》,组建了专门的行政许可受理机构,集中统一受理工作。

  为贯彻依法行政,保监会下发了《关于保留的行政许可项目的通知》,将中国保监会依法实施的49个行政许可项目予以公布,发布了《中国保监会行政许可事项实施规程》,明确行政许可的条件、程序、应提交材料、时限等内容。为规范中国保险监督管理委员会(以下简称中国保监会)及中国保监会派出机构(以下简称派出机构)行政许可的实施,提高保险监管效率,维护公民、保险机构、其他法人和组织的合法权益,保监会制定并发布了《中国保险监督管理委员会行政许可实施办法》。

  八、小结与展望

  简言之,2004年是银行业的风险控制年,是证券业的改革创新年,是保险业的转型调整年,是信托业的监管规范年。回顾2004年,我们在健全和完善金融法制、以法律手段落实宏观调控政策、打击金融违法犯罪、保护金融企业客户利益、加强风险监管、改善金融机构公司治理结构、改革行政审批制度等各项工作中均取得了显著成效,金融法治运行状况良好。但是,我们仍然应该清醒地认识到,中国金融法治建设的道路还很漫长,围绕着规范与发展这一主题,在2005年及今后更长一段时期内,下列问题需要我们着力加以解决:

  在2004年11月20-21日于柏林召开的“20国集团财长和中央银行行长会议”上,20国集团发布了《关于金融部门制度建设》一文,总结了成员国家对“金融部门制度建设”中优先应注意的因素的共识。在若干因素中,20国集团首先强调了完善的法律框架对金融部门制度建设的重要意义。目前,虽然我国基本金融法律体系已经建成,但仍有大量的法律、法规亟待制定和完善,其中包括加速修改《公司法》、《证券法》、《保险法》等金融基本法;尽快制定《破产法》、《信托业法》、《金融控股公司法》及其相关配套法律,如《金融机构破产条例》、《信托公司财产信托管理办法》、《信托财产登记办法》、《资产证券化管理办法》等。

  在加强金融监管方面,我们应改革监管方式,实现机构型监管向功能性监管的转变;整合资源,提高打击金融违法犯罪,惩治金融腐败的效率和力度;适应金融混业发展的新形势,有必要建立金融监管协调合作机制,建立一个高于一般部委规格的金融协调委员会,负责制定金融业监管的有关政策,确定金融体系的重大问题和发展趋势,加强对金融控股公司的监管;进一步发挥行业协会的自律监管作用。

  在保护金融企业客户利益方面,应逐渐放开对涉证券民事赔偿案件的受理限制,强化对损害金融企业客户利益的司法救济;加强金融机构信息披露的深度和广度;避免过多地采用行政手段介入金融机构的重组、接管和破产,强调以法律手段来处理金融机构的破产、接管问题;完善金融机构的公司治理结构,依法稳妥推进国有商业银行的股改及上市工作。(胡滨)


( 责任编辑:单秀巧 )


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