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最近,世界银行发布了一份题为《中国:深化事业单位改革,改善公共服务提供》的研究报告,认为中国需要重新界定政府在公共服务中的角色,并通过改革事业单位来改善政府的公共服务职能与质量。透过这一报告,我们可以从中得到一些启示。
启示之一:中国应该改变目前事业单位改革过程中所引入的一些不合意的激励因素。事实上,大多数事业单位建立的目的是提供公共服务,尽管中国事业单位面向市场的改革取得了一些显著成效,但也出现了一些值得关注的问题。例如,事业单位有近一半资金来自于收费,这些收入常常使得事业单位可以给职工在正式工资之上发放奖金和各种福利。这种依赖用户付费为公共服务融资的方式,阻碍了低收入人群获得一些必要的公共服务。与此同时,这种融资方式在一定程度上扩大了事业单位在创收方面的更大自主权,使得一些公共服务变味了。为了扩大创收,事业单位可以有意或无意地提高各种公共服务的收费标准,在缺乏有效监督(监督者常常就是事业单位本身或上级单位)的情况下,如没有建立起更好的绩效管理体系和完善的财务问责制度,这种激励机制大大降低了公共服务的质量,从而也扭曲了公共服务市场。因而,改革目前事业单位的一些不合意的激励机制,是改善政府的公共服务的一项重要任务之一。
启示之二:中国必须重新定位政府在公共服务中的角色,并从商业活动中逐渐退出。确实,目前事业单位所从事的许多活动属于商业性活动。例如,各级政府部门及事业单位可以利用自身的权利,如以公益性概念作为干预的标准,介入到一些商业活动中以谋取利益,这种行为常常被视为是政府的干预行动,各种名目繁多的公共服务收费就是一个很好的例子。当然,当市场失灵时,政府有必要进行干预,但不适当的干预行为,往往会混淆政府在不同经济性质的服务中所承担的角色,并会产生一种挤出效应,使得原本属于市场去做的商业性活动被排挤掉了。因而,当政府透过事业单位向社会公众提供公共服务时,如何界定政府在公共服务中的角色是至关重要的,选择对事业单位的深化改革,确定各级政府及事业单位的服务标准及最低职能,对提高或改善中国公共服务部门的服务质量与效率具有非常关键的作用与意义。
启示之三:如何解决社会公众在获得公共服务方面存在的不平等现象,是我们面临的一项重要改革事项。近年来,中国政府大幅增加了对公共服务的投入,除了少数领域外,收费价格并没有相应下降,却有证据表明增加的投入更多地被用在了人员开支上。这表明,政府的投入加大,并没有有效地改善社会公众获得更多和更完善的公共服务,相反却是提高了事业单位的人员工资及福利待遇。因而,为了解决政府提供公共服务方面所面临的资金严重不足问题,这就要求中国在全国范围内、在各种服务之间更有效地分配公共资源,并更公平地在各级政府之间分配财政资源,从而为社会公共提供能更为公平地享受公共服务的市场条件。然而,要做到这一点,对中国的事业单位进行全面和协调改革是一个前提条件。
尽管世界银行提供的这份报告及其对中国事业单位的改革只是一种政策建议,是否可取仍有商榷的余地。但是,报告还是可以为我们分析中国事业单位改革问题,提供一些很好的观察视野。
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