编者按：2005“中国宏观经济走势与产业发展高层论坛” 7月23日至24日在北京举行。央行及银监会领导、国家部委负责人及国家金融主管部门专家和经济学家齐聚一堂就宏观经济走势与产业发展问题共同探讨。搜狐财经作为联合承办支持媒体对本次论坛进行全程报道。中国社会科学院财政与贸易经济研究所高培勇所长发表演讲并现场答记者问，以下是演讲和答问全文记录。

　　高培勇：女士们,先生们.大家下午好，应会议主办方的邀请我来向大家报告一下有关2005年以及最后一个时期中国财政政策的基本走向情况。

　　大家知道从去年年底开始,中国宣布要在2005年进行财政政策的继续积极，并且宣布要开始实施稳健的财政政策，在此之前我们大家一直喜欢或习惯用积极财政政策的名称，应当说从1998年之后我们一直沿用“积极财政政策”这样的称呼，我们还有一段关于“中性财政政策”的讨论，今天进入我们事业的财政政策的称谓大体三个，积极财政政策中性财政政策和稳健财政政策，大家肯定问这三者之间的区别究竟是什么？在去年年底召开的中央经济工作会议之后，财政部长金人庆同志在人民日报专门发表文章对稳健财政政策做了解释，在那篇文章当中讲到，稳健财政政策就是经济学中讲的中性财政政策，这样一来稳健财政政策和中性财政政策之间划等号了，至少实质内容层次上画等号了，我们暂时可以把中性财政政策放在一边，只就稳健财政政策和积极财政政策的区别做一些分析。

　　最先需要提到的一个问题，稳健财政政策究竟在哪些方面和积极财政政策有所不同，以至于必须要这样的重大调整，在中央经济工作会议办法的文件看到，对于稳健财政政策的把握大致两方面，第一核心叫松紧适度，当我们看到松紧适度四个字的时候一下子就明白了，因为积极的财政政策的核心叫致力扩张，瞄准的就是扩张需求以此拉动GDP的增长。松紧适度通俗讲不松不紧从一心致力扩张，一心瞄准拉动需求走向不松不紧或松紧适度是稳健财政政策的重大调整。第二个叫双减，减财政赤字，减长期建设国债发行问题，当看到双减字眼的时候，也一下子明白了和积极财政政策的突出区别，我们知道积极财政政策是致力于双增的，增加财政赤字，增发长期建设国债，从双增到双减也是稳健财政政策带给我们比较突出的变化。但是当我们明白了稳健财政政策的核心内容在与松紧适度，主要特点在于双减的时候，并且检验过去一两年走过历程的时候，大家会发现，其实早在2004年，我们就已经开始实行松紧适度开始进行双减了，换句话在2004年就已经进行了稳健财政政策的调整。大家可以有机会翻阅一下2004年财政收支安排上体现的一些政策，在2004年尽管财政赤字的绝对额3198亿没有做调整，但是相对额也就是3198亿元相对于当年的GDP的比值已经在调节了，从2003年2.7％减到2004年2.5％，减了0.2个百分点。除此之外还可以看到，在2004年长期建设国债的发行额已经从2003年1400亿元减少到1100亿元减了300亿元，并且宣布今后逐步减少到零。这是又一减，这样的双减在表明中国的财政政策尽管在2004年仍然打的标志是积极财政政策，但是它的实质内容已经在悄然发生变化，只不过那时候没有正式打出稳健财政政策的旗帜，因而我们说2004年那一年在财政政策上举的是积极之名行的是稳健之实。

　　从这图可以看到2004年中国财政赤字占GDP的比重已经在发生变化，就绝对额而言，尽管维持3198亿的规模，相对额已经从2.7％减少到2.5％，从这图看表明长期建设国债的发行，蓝色代表总发行额，白色代表由中央政府，代地方政府发行的那一部分长期建设国债，图形上可以看到不管总的发行额还是地方政府的出资都比2003年有了相当大幅度的下降。

　　接下来关注2005年的情况，2005年应当说中国财政政策实行重大调整的第一个年头，也是举起稳健财政政策的第一个年头，这一年中国财政收支安排发生怎样的变化，我们可以看到从预算数字而言，财政赤字由3198亿元减少到3千亿元，减了198亿元，长期建设国债的发行额由1100亿元减少到800亿元，减了300亿元。赤字率由2.5％减少到2％，减了0.5个百分点。从这三个数字的变化上我们可以知道，的确在变，的确在进行所谓的双减。但是我们总是感到有一些怀疑，这样重大的调整仅仅进行如此小规模的一点调整，就算中国的积极财政政策一下转到稳健财政政策了吗？有不少人在反问。记得1998年中国宣布实施积极财政政策的时候，它的调整是转瞬之间完成的。在1998年3月份还宣布中国的财政政策是适度从紧的财政政策，到6月份宣布实施积极财政政策的时候，财政赤字一下增加上千亿元，一下增发了1千亿元国债，那一次调整在很短时间内完成，这一次调整，我们刚才看到早在2004年就开始了，到2005年正式举起稳健财政政策大旗的时候，它的变化不过几百亿元一点要幅度的调整。那要问它的实质意义何在，为什么在实行财政政策重大调整的这一年头以如此小规模的变化来标识我们的政策进行了调整。就实质意义而言，我们只能说进行这样调整的最重要的一点启示就是昭示政府决策部门的决策转向，标志中国财政政策追求的目标发生变化，中国财政政策致力的境界发生变化。这张图可以从2004年延伸到2005年，从图形上可以感到财政赤字率已经由2.5％到2％的水平下降。这张图代表长期建设国债发行额，一些累积规模的变化，蓝色的标志05年和04年绝对额的确在减少。

　　接下来的问题肯定是为什么这一次政策调整的步子如此之小？记得在2003年下半年，当时实际上已经开始了财政政策要进行调整的讨论，大家还记得2003年下半年关于经济过热的担忧一直在持续，那时候已经意识到实施了六年之久的以扩张为主要特征的积极财政政策必须退出历史舞台，在当时进行讨论的时候我们做了如下三方面的分析。我们认为如何要进行财政政策重大调整，必须妥善解决好三方面的问题。即在建工程，从98年开始每年发行上千亿元，以至于数千亿元长期建设国债，搞了一大批重点基础设施建设，这些设施的建设周期往往都很长，有一些完工了，有一些尚在建设当中，并且对于重点基础设施建设，从一开始就宣布资金唯一来源是发行长期建设国债，如果积极财政政策退出，如果国债停发，那些尚在建设尚未完成的工程可能失掉后续资金来源，一旦这样一种情形出现，搞不好在建工程就变成烂尾工程，我们能不能容忍这样的情形出现。

　　第二经济增长的支撑，从98年之后我们一直致力于宣布积极财政政策取得的成效，它拉动了GDP多少多少的百分点，当做成绩宣传的时候是成立的，但是反证的结果同样也是可以成立的，那就意味着如果积极财政政策退出，如果长期建设国债停发，我们GDP增长速度就会因此而回落若干个百分点，如果这样的情形出现，我们能否容忍，能否承受得起，因为经济增长速度的下降而带给就业，带给收入分配，带给一系列社会矛盾的潜在的威胁，我们能否割舍对于经济增长的情景。

　　第三既得的利益格局，表面上仅仅长期建设国债连续发行了六年，积极财政政策实行了6年以至于7年，透过现象的局限深入到问题的实质层面你可以看到，在过去6年以至于7年积极财政政策实践过程中，相当一部分人相当一部分机构、相当一部分地区、相当一部分产业，已经把自己命运和积极财政政策的命运牢牢挂在一起，有些机构就是伴随积极财政政策的实施而设置的，有些官位就是和积极财政政策实施有关的，一旦积极财政政策宣布退出，长期建设国债停发，这些人的命运这些人的既得利益就会受到威胁，因此还要面对伴随积极财政政策退出和调整，我们怎么来面对并且妥善的化解？因此而出现各方面的阻力和矛盾。到2004年底中央经济工作会议决定进行财政政策的重大调整的时候，我们看到对于2005年情况的分析，几乎和对2004年情况的分析是相似的，是同出一辙的。在发表有关积极财政政策的文章当中做了四个方面的分析，政策需要保持相对的连续性，国债项目的投资建设有个周期，在建未完工程尚需后期投入，这恰巧验证了上一年在建工程的分析。

　　第二经济高速增长和部分行业项目对于国债资金依赖较大的时候，稍微过猛会对经济增城较大的负面冲击，这又基本验证了第二条的分析。

　　第三按照五个统筹的要求确实有许多短腿的事情要做，保持一定的赤字规模，有利于集中一些资源，用于增加农业教育公共卫生社会保障生态环境等公共领域的投入。

　　第四保持一定的调控能力有利于主动地应对国际国内各种复杂的形势。

　　对于当前的形势我们做如下的分析，关于稳健财政政策的实施方针可以概括为16个字，从这十六个字的字里行间不妨揣摩一下实质内容所在。控制赤字，调整结构，推进改革，增收节支。就控制赤字而言，在历史和现实的种种因素制约之下，近几年财政部门也好，整个政府部门也罢，在控制赤字方面难有多大的作为，今年是实施稳健财政政策的第一年，并且是举起稳健财政政策第一个大的年头，赤字少了多少198亿，如果这198亿放在十几年之前还有些实质的意义，但是放在21世纪的今天，看到我们整个财政收支规模已经超过3万亿，对于3万亿元整个财政收支规模，198亿财政赤字调节意义何在大家是可以有一个判断的。

　　第二句话调整结构，主要财政支出结构的调整。并且由此进行产业结构、区域发展之间的调整，我们知道在财政收支安排的基本规律是，存量动不得，真正能够有所调整，有所变化的只限于流量，对于流量和存量这两个方面的变化，我们大体上能够揣摩出期间的既得利益格局的触动，因此我们说仅仅限于流量层面的调整，也只能在改革的名义下加以实现。

　　第三推进改革，相对而言这倒是稳健财政政策唯一有所作为的一个空间，这几年随着科学发展观的逐步确立，我们对于以财政支出的扩张来拉动经济增长那样一种相对粗放的经济增长模式不那么看重了，取而代之的是以改革促增长，以改革促发展的这样一种新的科学发展理念。在这样一个旗帜之下，可以做许多有关改革方面的事情，可以落实一些稳健财政政策的基本因素。

　　第四增收节支，当看到了以后觉得很熟悉经常看到，为什么熟悉为什么经常看到，这实际上是财政部门常规性的工作，财政部门就是做增收节支方面的事情，把它和稳健的财政政策挂起钩来有些牵强，其中不真正带有稳健财政政策的意图。所以把这十六个字统统浏览一番，我们得到一个结论就是财政部门在贯彻稳健财政政策方面的一条主线实际上最重要的四个字“推进改革”。

　　对于推进改革我们一直是非常崇尚的，一直是致力推动的，因为在当前的国情背景条件下，与其选择其他的主线，不如选择推进改革这条主线，曾经做有关推进改革方面的分析表明，推进改革是目前条件下的比较好的在财政政策方面的最佳选择，可以从几个方面来验证这样一个结论。在当前的形势条件下有一个非常值得注意的现象，那就是中国财政收入的持续高速增长。从1994年之后这样的情形一直维持到今年的上半年它的势头始终没减。财政收入增长了干什么用？大家都知道在目前的预算管理体制下，在目前的人民代表大会运作的基本格局之下，我们每年的财政收入的超收额会直接转换为财政的支出额的，去年一年财政的收入的超收额高达4061亿元，这并没有用做弥补赤字，没有用做减少赤字，而是直接转换为了政府部门的支出扩张数。我们可以注意到，最近一段时间，人大常委会讨论政府的决策报告和审计部门提交审计报告的时候，已经有许多人指出了这样一个问题，所以如果说任凭这样超收数字直接转换成财政支出数字不如把这笔钱直接用做推进改革方面的运作，它所带来的效益姑且不论，起码可以减少优超收转化为超支的规模。再比如可以实现财政支持经济增长方式的转换，我们说以改革促增长，以改革促发展是符合科学发展观的基本原理。如果能够把财政超收额用于推进改革所带来巨大的经济效益和社会效益，是可以想见的。

　　再比如在最近一轮宏观调控当中，我们注意到伴随宏观调控的步伐同时制定的是各种行政性手段的法规，如果把财政的超收数字用于推进改革，在稳健的机制之下做许多改革方面的文章，也有助于能够相对而言阻挡一些行政性手段复轨的因素，对推进改革应当说财政政策历来是有优势的，这可以从改革开放26年历程当中加以规则。大致可以分析三个阶段，第一个阶段改革初期大家可以抵挡，当时主要改革事项叫减税让利，或者放权让利，实际上都是通过财政税收体制改革，起动改革的进程。第二阶段称为制度创新，我们也可以注意到正是1994年税制改革，带动整体改革思路的调整，从2003年10月份开始，我们宣布今后的改革目标将是完善市场经济体制，可以预见到这样一个体制的完善步伐，仍要靠财政改革的推动才可能实现，才可能完成。所以当我们回顾这一段历程的时候，大家可以得到的一个基本印象就是，财税改革历来是中国整个经济体制改革的先锋官，或者一直起着对整体改革铺路搭桥的作用。

　　我们已经注意了为了推进改革，财政税务部门近年来已经拿出比较完整的清单，大体可以分两个层次，第一个财政的自身改革，这都是财政税务部门掌控之中的，都是职责所能覆盖的，比如这里包括新一轮税制改革，农村税费改革，预算管理制度的改革，出口退税机制的完善。

　　第二层次叫支持推进的改革，这些改革的内容不在财政税务部门的掌握之中，不是他们的职责所能覆盖的，但是这些改革的推动需要财政税务部门工作的积极支持和倾力配合，这包括教育体制改革，社会保障制度改革，治疗卫生制度改革，收入分配制度改革。在所有这些改革当中，就我们事业而论，恐怕第一内容的改革是最重要的，我主要指的是新一轮的税制改革。对新一轮税制改革在我印象当中，是2003年10月份开始方方面面都很关注，大家也一直处于热烈的讨论当中，即使对于新一轮税制改革的议论也好，关注也罢，它最权威的解释出自中共十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制的决定第20条。把新一轮税制改革全部内容都交代清楚了，这是迄今为止最全面和权威的解释。那一条涉及的内容大体上可以概括为两个层次，一个层次叫新一轮税制改革的原则，就原则而论，这一次税制改革涉及到12个字“简税制，宽税基，低税率和严征管”，这不妨和94年16个字练习起来，比较起来。把这12个字16个字做比较的时候，我们觉得前面的那次改革是总体推倒重来式的改革，这次改革在上一次改革框架的基础之上着眼于完善的工作，大体都属于技术的操作层面，就改革的具体内容而言，它涉及到八项内容，从改革出口退税制度，到各类企业税收制度，到个人所得税的调整，物业税的开征，城乡税制统一，这八方面的内容基本上都覆盖了。需要注意的是对于这八项内容的理解，方方面面尽管也有不同的认识，但是有些问题必须联系当前的中国国情才能比较准确把握好。我只举其中一个例子，比如物业税开征问题，应该说这几年来都很关注这件事，我注意的到议论，大体上是把物业税的开征和所谓的房价或者打压房价的措施联系起来，其实这实在是一种天大的误解，物业税的开征并不意味着以此去打压房价，大家记得当这个决定出台的时候，是2003年10月份，那时候并没有提出打压房价的问题，也很少有人议论房地产投资过热的问题，那时候把物业税开征写入十六届三中全会的决定，物业税本来的意思是房地产税，只不过用了物业税从香港过来的名词。作为房地产税实际上水平税收制度体系当中的财产税那一个大类，财产税从大的方面讲包括三个类别，其一一般财产税，以人为单位汇总拥有的财产统一征收，综合征收；其二叫特殊财产税，选择人们拥有持有的某一类几类财产征收财产税，房地产税属于特种财产税；第三是财产转让税，所有权转让的时候，就转让行为征收的税，主要是遗产税和赠与税。物业税实际上作为财产税类的主要税种进入新一轮改革的视野当中，大家可以注意到在现行的税制结构当中，税制体制当中最欠缺的处于空白状态的是财产税。翻开我们现行税制体系所有税种，尽管大家不妨看到车船使用牌照税、房产税、城市房地产税这样的名字，但如果注意到这些税种基本上都是向单位征收的，很少会涉及到个人。正是因为在现行税务体制当中财产税的缺失才面临一系列的难题，比如一个难题调整贫富差距，最近一段时间关于调节贫富差距，并且报告我们经济系数达到多少多少，大家知道政府这些年来在不同的场合许多文件中要调节收入分配，但是看到基本情形就是很少有切实有力的措施出台，实际上真正能够用来调节收入分配差距最主要的手段要靠税制，税制对于贫富差距的调节是全方位的包括各个层面，应当说人与人之间的贫富差距应当在三个层面上体现出来，第一个是收入；第二是支出，我支出规模比你大消费档次比你高，消费魄力比你足我比你富；第三是财产，我拥有和持有财产比你多，我比你富。当中国现行税制面对这三个方面贫富差距的时候，由于财产税的缺失，只能限于前两个层面，我们增值税消费税加上营业税只不过调节支出层面的问题，至于财产那一环节我们税收制度还很难起到实质作用。这一点又让我们立刻想到了最近这几年关于纳税排行榜和富豪排行榜不平衡的问题，2002年开始中国税务部门每年公布纳税排行榜，几乎在此前后福布斯公布富人榜，都试图找到富人排行榜出现未列入纳税排行榜的名单。每当遇到这样问题的时候，大家都在思索，是不是真的如此，是不是所有人都如此，如果你注意到中国现行税收制度在财产税类所面临的缺失也许会理解，我们并不能排除有一些人因为偷漏税没有出现在纳税排行榜上，也不能排除的确有一些人并非因为偷漏税的原因没有出现在纳税排行榜上，比如有些人在自己开的公司拿工资，可能给自己定的工资不高，可能缴纳个人所得税不比其他人多，有些人很富，但是同时很节俭，缴纳的税额不是很多，财富的标志体现在拥有的财产上，我们对于财产目前基本上不征税的，当把这些事情都收入视野的时候我们对于问题的判断就更全面一些更从容一些更能理解一些现实的不同背景。因而这个角度来看物业税的确是作为财产税类的一种而先行一步的，伴随物业税开征之后我们预计可能还会有遗产税，和赠与税，可能还会有一般财产税。只有当新一轮税制改革各项措施能够全面得到实施之后，我们说它带给中国的改革事业，带给稳健财政政策的效用才能比较明显，完整的体现出来。我的时间到了，谢谢大家！

　　提问：听了处长关于财税方面的改革方面的收获很大，下面最关心的是资源税和燃油税的问题，下一步出现什么动态？

　　回答：下面将有我们张通主任演讲，关于实际的操作进展大家不妨把问题留给他。

　　提问：现在财政由积极转为中性，对国债发行这一块，相对保持增加比较平稳一些，作为专家您对此认为这个主基调如何影响我们在国债发行这一块的？

　　回答：这可能牵扯两件事，一个长期建设国债和整个发行国债的关系问题，我注意到很多人有误解，一旦谈到长期建设国债发行减少甚至不再发行长期建设国债的时候有些人担忧中国国债规模因此要下降了，甚至有人担忧货币政策的操作手段因此减少。请大家注意，长期建设国债只不过是中国政府当前所发行的国债的其中一个种类，每年中国政府发行国债的基本理由和因素有三个，第一是弥补赤字，只要有财政赤字存在，因为收支不平衡问题，还是其他方面问题，都要发行相应规模的国债加以弥补。第二是偿还到期的国债，每年都会有大量的国债到期，我们对于到期的国债偿还基本手段是发新债还旧债，近两三年每年到期的国债规模大体上4千亿元上下，即便不安排财政赤字，不发行长期建设国债，我们同样为了偿还这4千亿国债再发4千亿新债。第三个长期发行新债，这是带有扩张意图的财政政策发行的，从98年开始至今已经连续发行了8年。到今年为止，累积规模达到9900亿。因而长期建设规则发行规模减少并不意味着中国国债发行整体规模的减少，即便哪一天不再发行长期建设国债，我们国债发行规模也不会因此而减少许多，甚至讲即便哪些一天中国财政赤字消除了，我们真正走到收支平衡那一天，中国的国债照样要继续发行下去，这是一个方面的理解。

　　第二方面的理解，稳健财政政策和长期建设国债关系问题，按理讲从积极财政政策走向稳健财政政策，把稳健称为中性也好，或稳健也好，从字面来讲是不松不紧的政策，不松不紧的目标或者最佳境界是收支平衡，如果真的按照那样的目标进行操作的话，我们财政政策调整步伐起码应当向1998年那样，一下子走向财政收支平衡那才是真正意义上的稳健财政政策的最佳境界，但是刚才我讲到了几个方面的原因，比如在建工程的考虑，比如经济增长速度方面的考虑，比如既得利益格局的考虑，再比如五个统筹方面的考虑等等。告诉我们这一次财政的专项调整并非是一蹴而就转瞬之间就能完成的一次调整，如果考虑整个宏观经济很可能在当前宏观经济背景下不能一下子完全抛掉带有扩张意图的财政方面的措施。因此我理解这一次的调整只不过是告诉我们：我们在从全力的追求扩张转向逐步的减少扩张，它并非是一个由扩张走向紧缩的一种调整，而是一个渐进的，通过各种微调措施完成它，逐步降低扩张力度，逐步追求中性境界的那样一个专项的调整。

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(责任编辑：张雪琴)