编者按：2005“中国宏观经济走势与产业发展高层论坛” 7月23日至24日在北京举行。央行及银监会领导、国家部委负责人及国家金融主管部门专家和经济学家齐聚一堂就宏观经济走势与产业发展问题共同探讨。搜狐财经作为联合承办网络支持媒体对本次论坛进行全程报道。财政部科研所贾康所长发表演讲并回答记者提问，以下是演讲全文。

　　贾康：大家好，很高兴下午跟大家一起讨论交流，按照会议的安排，先谈一下在稳健财政政策贯彻中注重防范风险的优化结构。

　　在我们今年进行双稳健的中央经济工作会议框架里，财政政策稳健至少有三个大的方面，总量上所谓稳健要继续收缩，不再延续前几年的扩张。另外是在总量上有比较重要的调整同时，更多把政策着重点放在结构。第三方面在改革脚步上的积极兴趣，我们在今年的国务院领导同志政府工作报告和财政部提出的预算报告中提出来，05年财政赤字规模安排以及财政资金支持重点的安排，这些数字后面实际上体现的是我们决策层中央政府实施的宏观调控，怎么样在总量控制的同时，突出结构优化，怎么样关注总量和结构两个方面做适当的政策转变的同时，也把短期问题的解决和中长期问题的解决，通过深化改革制度创新结合在一起。

　　在今年的预算安排里面中央财政赤字的预算安排数字从前面的3198减少到3000亿元，今年从原来数量绝对值上往下调减，虽然减少只有198亿元，百分比不是很大，但是考虑GDP的增长每年都是8％到9％，在赤字相对规模上来讲，实际上下降是比较明显的，一般赤字占GDP的比重是衡量一般判断公共风险的指标，也称做赤字率，我们国家赤字率前面几年高峰值3.1－3.2。现在已经在3以下运行，今年把赤字绝对数再往前调进，估计05年回落到2％左右。我们预算安排长期建设国债，从上年的1100亿元进一步调减到800亿元，但增加中央预算内经常性建设投资100亿元，这里面有一些内在的关系。从面上感觉的安排，当年的债务安排除了长期建设国债每年都需要考虑整个预算的通盘来发行其他的一些国债，长期建设国债是积极财政政策或扩展性政策的代表性事项，其他的债务发行考虑预算收支的差额还有当年的还本，或者借新债还旧债年度的需要量，05年需要结算到期的国内外债务本金是3923.4亿元，加上弥补当年赤字3千亿元，所以年度中央财政国债发行总规模是6923.4亿元，这数字本身不能做绝对理解。但是它在弥补赤字这一块数量中已经有所调节，另外还本和我们债务的结构，和债务的高峰有关系，有的年还本压力大一些，新发的债务解决需求相应多一些，总体来看我们国家年度六七千亿总体国债发行规模是在明显风险可控制区间之内，我们现在财政支出盘子3万多亿以上，今年收入是3万亿元以上，我们整个的国民经济发展势头也是比较强劲的。从赤字和国债指标直观感觉是贯彻了财政的要求，考虑了方方面面尽可能采取了一些妥协和折中，现在各个部门一些同志的看法，不同之处越来越浮现出水面，比如对投资财政部和发改委就有不同，对于经济接近全面过热还是局部过热，财政部和中央银行也有不同的看法。在一些改革事项上，比如内外资企业所得税的并轨，财政部和商务部有不同看法，看出来各个部门的看法不一致的，我们觉得现在社会综合管理部门不同意见要更多的交流和磋商，而且要有更多的公众参与，有更多的规范公共选择程序最后形成尽可能合理的科学决策。

　　在直观的关于今年赤字和国债的基本数字之后需要回顾一下，和这些赤字国债有关的公共风险问题，议论由来以久，前面几年在我们国家持续实行了几年积极财政政策之后，有好多讨论，包括世界银行专家，国际上的一些有影响的研究群体的意见，包括国内很多学者的意见，还有很多管理部门都涉及到这样一个问题，我们长期建设国债连续发行之后，很显然国债占GDP的比重明显上升了，国债的规模扩大了，相关的风险怎么防范怎么掌握，如果风险控制方面有一个临界点，在中国现阶段临界点应该划在什么地方，如果没有预警，事情真的由于什么因素突发了危机，那时候再手忙脚乱处理，显然成了一个很大的问题了，任何决策方面，风险都要采取审慎的态度，当时的分析，在研究中简单归纳起来，特别强调一点就是必须把中国现阶段的名义国债规模和实际国债规模，是两个量值的差距要充分考虑，如果从名义国债来看，虽然债务规模在不断扩大，但是我们报的国债余额占GDP比重始终没有超20％，这都是有统计数据的，当时国务院领导同志，朱熔基同志反复援引过这个数字，包括记者招待会上谈到债务规模和风险控制，都用了正式民意国债规模计算出来的指标。但如果我们更少的考虑宣传，更多考虑实际的政策的设计和风险防范的话，就必须把名义国债指标之外的但实际经济性质和名义国债家或近似于名义国债，或者差不多的所谓广义公共部门债务里的其他事项，一起放在实际国债规模的概念里面去讨论。这至少可以提出这么一些要点，我现在可以简单提几个，这里面必须包括的，我们在实际生活中有政府系统欠发工资的问题，欠发工资是实实在在的负债，虽然没有表现债务指标，这各个年度不一样，最近几年越来越少，但依然存在，比较高。2000年前后，前过2千多个县级单位有1千多个存在欠发工资。另外一个粮食棉花收购系统的亏损挂帐，一年度几百万，累积挂账1千亿的数量级以上，还有我们大家熟知的中国国家的，当时工农中建为代表独资银行和其他的金融机构的不良资产，这些呆帐、坏帐。一般的认为这些金融系统他们存在着这样的不良资产，已经有了外溢性，实际是公共经济体系里面内在组成部分，他们坏帐形成广义公共部门负债的构成内容。还有国有企业潜亏，帐面上没有亏损，实际上潜在的亏损也是广义公共部门负债的内容。还提到地方债，地方各级政府债务，从省到乡镇都有，而且数量一般调查合在一起肯定是天文数字，我了解省级还有市级，他们超越预算法的约束，实际发债大多采用变通办法，规定地方政府不能借债，可以操纵设立一个法人实体，叫公司也好，个人也好这样的一个法人实体。以公司债项目债的形式事实上运作地方债，这在地方高端的债务规范性比较高，管理上多少有章法条例。到低端很严重，县乡两级的负债，特别基层乡镇，延伸到村里面，一些村干部也有共同系统代言人的身份，在他们权利环境处理的债务规范性差得多，可以一直发到高利贷，这里面当然有很多的压力，不能简单怪基层，上面很多部门要求一年一变样，三年一大样，要求很多的评比下面碰到这些问题都是一票否决，你达不到这样的要求，以后日子就过不下去了，必须千方百计拆东墙补西墙，仍然不能满足要求就得取代，向企业借向个人借，一直借到高利贷，高利贷的时候约束比较软的，但必须有一个滚动的借新债还旧债。等到每一次前期高利贷兑现的时候，如此之高的回报成为权利环节相关人的权利分配，这又激励了很多不正之风，所以问题越来越复杂，潜规则越来越泛滥，形成公共风险的积累，很多时候这是一层窗户纸，不捅破还援引预算法。但总体判断起来我个人认为，可能还有其他现象，比如养老金的问题，按照现在社会统筹个人帐户相结合的模式，势必涉及个人帐户的空帐，老人享受养老的时候个人帐户是空的，这由什么来源来补，这都是广义公共负债和广义公共风险里面讨论，这问题虽然不可回避，但总体来说不论怎么测算对于中国现在总体投资运行有信心，我们消化能力，在现阶段是可以处理这些风险的，但必须引起警觉，今后要注意不能让潜规则泛滥，比如地方低端的债务，国有企业的改革，国有银行改革都有利于进一步把暗帐翻明，把风险控制在明处，这有待于在动态中考虑。所以讨论财政的赤字和国债问题，可以把这综合在一起，既然综合在一起，总体的判断，很多具体的数量值不能给出一个大家共识的测算结果，哪怕现在按照比较悲观的，说中国实际的负债相当GDP的100％，按照比较极端的说法，实际上我们也不会在近期出现危机，即使100％，我们看国际经验日本和意大利名义国债都在GDP100％以上，而且持续若干年，中国情况名义国债和实际国债落差大得多，跟我们转轨有关，即使我们把所有的现在大家说到的算在一起，超出GDP100％也不是马上能发生危机，最值得我们努力的是，是在改革和发展过程中，把规则该建立的建立起来，形成越来越有效的防范风险机制，另外就是要非常积极主动的一步一步的去把已经形成的风险消化掉，在强劲基本面的增长的支撑下我们应该有信心的。

　　回到05年我们代表性的事情1500亿元的长期建设国债，往下调到1100亿有一个过程，曾经三年不动，三年维持1500亿发行规模，发1500亿国债，银行就会配大1500亿一倍两倍资金，另外还有其他的配套资金，总共这些年，不到1万亿的资金国债，实际形成4万亿左右，有这样的一个放大。在1500亿的规模下三年不动当时已经有淡出的念头，绝对量不变，其他都往上走的，我们信贷资金的规模也在扩大，财政角度扩张因子，实际上相对的意义是有淡出的意味，但当时不好讨论这个问题。02年的上半年也是国务院研究中心主办的，有学者提问，积极财政政策这样年年发行国债，这样的做法是不是可以长期延续？是不是需要淡出的问题？当时对淡出二字财政部的领导，向怀成部长做了一个回应，基本思路说肯定不是常态，等到经济总体形势变化以后就要考虑淡出，这说法出了以后朱熔基总理非常反感，当时作为国务院主要领导，更多要从政治家的角度，给公众信心，98年以后政府拖经济运行7％，这样的预期要给公众非常清晰非常坚定支撑的印象，当时既未谈淡出，因为各方面信号建议意义继续实行积极产业政策，纯粹从经济角度来讲，任何扩张性政策都不可能成为常态的，1500亿代表性的扩张事项三年不变，当时已经有了淡出的意味，后来03年把1500亿降低1400亿，再往后一个步骤04年从1400亿降到1100亿，今年继续往下调，延续了淡出的过程，但是现在没有必要正面讨论它，我们稳健的财政政策的说法已经涵盖了这个内容。淡不淡出已经既成事实，但是体现了什么？体现了稳当，我们更多考虑其他的因素，不必急急忙忙降太多，有一些学者重新强调中国有通缩的危险，甚至有过山车的说法，最极端的说法中国经济这一轮已经走过高点，会急速下跌，还有说法不是像过山车这么厉害，下半年肯定走低的，以后威胁来自通货紧缩，在宏观大势中，扑朔迷离，宁可稳扎稳打。赤字的规模也是这样，我们长期把国债往下调节有什么好处，我们已经展开和国债资金续建和收尾有可靠，中国现实生活中，在地方安排国债资金延续上是有威胁的，比如听到一个地级的市，这样一个地方政府它可以在十年里面换八任书记，上一任书记兴奋领域国债资金，他可能我国债资金通盘改造辖区之内的公路，下一个书记来，我觉得国债资金应该重点解决打通辖区之内所有的水系形成生态的条件，这两个都有道理，关键延续性。如果后面否定前面的，这时候国债资金比较紧缺势必造成半拉子工程，所有资金投入一点回报没有，只要让它做完就产生综合效应，产生综合的支撑力量。这方面讨论必须放在稳健讨论的大旗里面，而且适应中国现在决策的特点，适应中国各级政府里面的行为特征。我们现在下调扩张力度，是稳健，经济学上称为中性，或者更准确一点中性导向，严格的中性财政做到收支平衡，我们不可能一步做到这，导向是要逐渐接近收支平衡的状态。中性导向就是最后中央经济工作会议确定稳健的财政政策。为什么在中央预算内经常性的建设投资调到100亿，长期建设国债往下减，发改委强调中国需要更多的投资，批项目的权利，也是有关的，但是在我们部门之间必须要尽可能方方面面的经过妥协以后过得去，实际这个事情就形成两个因素的冲突，我长期建设国债调解300亿，预算内重点建设拨款投资增加1百亿，实际对盘子项目的影响就变成2百亿的经费。当然也是一个侧面上体现稳健，在稳健情况下，磋商协调妥协，但是总的方向我们在减少扩张，这是总量上来看，我们赤字率，现在下降2％左右，也是一个相对稳妥的逐渐往下调的过程。

　　在总量防范风险的同时我们还要提出优化结构，中国现阶段宏观调控，主要的政策工具或者政策工具体系是两大内容，一大类货币政策，是中央银行作为一个国家的调控部门它通过控制和调整银根的松紧调整总量，利率是一个经济杠杆是一个比较规范的办法，我们前面连续降息之后现在转为升息，还有汇率最近刚刚推出改革意义非常重大，不仅是量值的调整，同时有一个重大机制性的转换，原来单一盯美元，现在参考一揽子汇率，另外汇率浮动区间在扩大，等等积极性改革在逐渐推进，这个总量调节，松动还是收紧银根，另外财政政策性，配合中央银行调总量更多注重优化结构。在商业性银行金融性，现在行为方式里面，雪中送炭基本不考虑，主要行为方式是锦上添花，哪些项目直接效益高，信贷项目就流向哪个项目，市场经济下是天经地义，整个社会要超出一般的市场运行机制，考虑雪中送炭的问题，这职责更多需要财政部门承担，财政政策更多考虑结构，意味着要通过很多的政策倾斜，收入再分配，支出里面有意识的政府的调度，来有保有压的来使我们总体的配置效益超出微观直接效益，加入综合效益，社会效益长远效益这样的内容。这种调节我觉得和银行系统调节是相辅相成的，互相配合的，两大政策体系，一个侧重调重量，一个侧重调结构，除此之外其他政策什么地位，比如说我们计划手段，我们产业政策，。我理解是这样，计划现在基本上没有制定性，所谓指导性计划，规划的东西更多依靠经济手段、我经济杠杆、经济参数实现意图，这些政策工具在货币政策和财政政策之内，所以从发展趋势来看，产业政策经营政策区域发展政策包括收入分配政策，更多附到货币和财政两大政策体系上去，这样调节里面，财政怎么处理好雪中送炭和优化结构。我们现在有一些要点的把握，比如提到了我们现在继续发行长期性国债资金使用方向要顺应现在提出的科学发展观，构建和谐社会，按这些重要的思路体现一些实质性内容，我们明确发展战略肯定有资金的配套更多贯彻实施，比如三农不是银行金融系统对三农支持没有责任，但它毕竟有行为方式的局限。我们农业银行本来应该承担三农责任，但是很多关系没有理顺，一些重要的事项发展没有很好发挥出来，所谓草根状态下的分散农户方面的支持指望它还指望不上，靠什么，对三农的支持我们这两年很好的研究，财政资金起了很好作用，无论经济效果政治效应来看都是这样。财政用的资金数量并不大，只有这一个数量上，第一年用的资金不到1百亿，种粮开始拿钱，到了财政部党组先进性教育提高到党的执政能力具体执政措施认为花钱不多但是整个构建和谐社会效应很大。这在中国现阶段不可避免的操作上必须处理的问题，怎么样花钱不多社会效益比较好。

　　总结过去财政部花了不少钱，但是花的冤枉，真正农民环节拿不到钱。说我观察这些年养肥一大批粮耗子，棉耗子，要质补，农民拿的实实在在，到村里面帖的榜，张三李四的钱有数量很小的，有7.83元，但实实在在的农民该拿到的。他种了几亩几分地实实在在拿到了。三农支持是今后建设全面小康社会里面的一个重点，所谓没有全面小康状态，主要是农业区域，乡镇现在大体上面来说小康比重面很高了，农村区域这问题能解决，今后十几年能达到全面建设小康社会的目标。另外生态建设环境保护，社会发展的事项科学教育在很多政策进一步理清同时，资金的注入也不可缺少，当然不简单认同，实际情况远非如此。比如现在教育问题成堆，中国教育越走越失败，大家都觉得问题很多，但是又无可奈何，教育的兴奋点，通过应试系统创我的牌子，学校老师都这样，真正需要支持的基础教育为什么迟迟不行呢基础教育解救西部儿童问题为什么做起来这么困难？现在缺的不是点钱，缺的是机制，没有好的机制，多投钱还是被层层截留。过去支持教育的资金，财政厅调查一下哭笑不得，改善办学条件，最后了解一下，这学校增加一个敲钟，那学校增加一个送报的，这中国社会的现实，但是结构里面怎么样进一步处理好，肯定不断动态需要追求的一个内容。我还可以举出很多的。比如西部大开发。西部开发2000年起动，正好顺应小平同志说的到2000年前后先富起来地区考虑怎么支持西部，我们正是2000年提出战略性的西部大开发，需要资金的倾斜支持，更多需要财政手段，西部大开发里面政策优惠来了以后，实际上还有一个战略层面的哲理，西部开发在前面若干年不是西部大开矿，西部大开荒，西部大办厂，而是西部首先要解决遏制生态环境恶化的问题，怎么样可能种点草，遏制沙化，怎么样更多办点学校提高国民素质，怎么样投入资金建设最基本的公共设施。这里面要寻找一些重点突破的地域，内蒙鄂尔多斯气候很好，现在有一些重点项目在那落户，非常有发展势头，西部只能在生产级上，产业关键点上做关键点的考虑，其他维持，提高素质，增加基础设施，这以后西部大开发几十年间功效，这也不是说持久战大家就可以把兴奋度往下降，我无非想强调应该把西部大开发作为一个重点，把该兴奋的兴奋起来，同时有一个判断不是几年可以见功的，另外紧跟着推出东北老工业基地振兴，这个要做得快，做得快三五年就能见成果，东北老工业基地有资源枯竭的城市，它的调整比较痛苦一些，总体面是激励政策创新加上资金到位以后，迅速调动原来的潜力重新整合出一个相对优势，我们增值税转型首先放在东北也是开始拉一把、促它一把，再往后转型不可能停在东北，正确尽快推到全国，东北老工业基地振兴和其他振兴，三、五年最多八年十年就能见眉目。在这方面短期的事情要进一步考虑，比如钢煤电运要区别对待，钢铁要压制投资热度，这里面政府有资金支持，支持什么样项目，我们是钢铁大国，却又不是钢铁强国，要正确使钢铁产业强起来，我们要承认中国市场机制在发育过程中，还没有一个充分的力量基本依靠平均利润率的规律就解决一般的结构优化问题，我们必须在越来越多的让市场经济发挥作用的同时，有意识的培育市场同时，也要在政府科学决策方面提高水平，通过政策倾斜促进今后的优化，钢是这样，其他的能源更是这样，能源这个产业带有明显的自然垄断性，很难想象靠地方企业集团自己，左冲右突把中国整个能源规划合理了，这一次一个重要启示，说明我们过去能源规划太不够了，前几年电力产能过剩了，三年不能批一分钱的，然后紧跟着电力不够了，这种顶层的规划市场主体自身提供不出来，中国的电，实际上跟煤运紧密结合在一起，我们主要靠的是火电，火电是要煤，烧煤就得运，铁路50％运力运的是煤，绝大多数是运去发电，电产能的配置跟铁路网的建设，跟煤的总体开发又交织在一起，你说哪个企业哪个地方可以掌握决策的问题？必须有一个通盘的规划，中国核电、水电、火电怎么配置。因为这里面有一个很显然的替代关系，这里面还有好多技术性的因素的考虑，不是你想怎么配就怎么配，必须有一个高水平的专家群体把事情说清楚了，这时候发改委批具体的项目，财政配资金才有一个具体的依据，否则这样一个项目，哪怕批得津津有味，仍然说不出这项目的棋子和整个棋盘什么关系，这关系怎么合理把握，这项目批的符合科学决策，这事情市场本身不能提供，所以在结构优化方面，宏观调控对我们警示就是充分吸取经验教训，前面三年一分钱不批，错了。现在大家一哄而上搞行不行？不行，必须有一个粗线条的大致规划，引导下面从地方到企业集团，在大体上合理的掌握重点。这是根据结构优化相关谈一点个人看法，社会事业也是我们今后优化的重点，比如SARS以后，中国总体的公共卫生防御体系，特别农村需要基础条件，这需要政策性质也许需要资金配套，我们转移支付怎么合理化，很多体现政策，越来越多因素法，把统计数据量值带进去做具体的计算，做资金的分配，转移支付在合理化怎么提高总的规模，怎么样更好掌握资金的运用，跟结构优化的政策意图实现有密切关系，需要我们在管理制度上进一步完善，又离不开财政体制的完善。比如省管县，实际上逻辑引导财政体系扁平化，如果真正实现真正运行成本大大降低，会拉动行政体系的概念，中国整个政府跟着财政的扁平化实现行政的扁平化，实际上推进精简机构，使政府职能合理化到位，能拉近社会经济生活民主化。这些在今年总量控制结构调整都隐含着，必须通过深化改革配套。时间关系这方面不展开了，主要是通过我个人的研究，控制风险的同时，怎么样掌握好雪中送炭的要点。我就介绍到这！

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(责任编辑：张雪琴)