编者按：2005“中国宏观经济走势与产业发展高层论坛” 7月23日至24日在北京举行。央行及银监会领导、国家部委负责人及国家金融主管部门专家和经济学家齐聚一堂就宏观经济走势与产业发展问题进行探讨。搜狐财经作为联合承办网络支持媒体对本次论坛进行全程报道。国土资源部土地利用管理司的副司长束克欣先生发表题为《集约与节约用地是协调社会经济发展的必然途径》的演讲。以下是演讲全文。

　　束克欣：各位代表上午好，我应邀介绍一下国土管理的有关原则，特别土地问题在经济社会发展当中一些作用。我今天讲的内容材料发给大家，因为时间关系讲一些理论问题。

　　从03年初以来，中央政府一直把土地作为宏观调控的重要手段进行应用，并且经过两年时间大规模的清理整顿土地市场工作，通过清理整顿我们感觉到我们土地问题，在国民经济和社会发展当中作用和存在的问题也都是很明显的，我们国家现在大家统一的看法就是，不发展没有出路，大家发展的积极性很高，但是如何发展，如何把紧缺的土地资源利用好，就在我们这样一块土地上怎么样更好做好文章，这个问题非常突出，需要我们更好的研究。

　　当前我认为在国土利用方面的问题主要是粗放利用，因为我们土地资源少，不可能大量占用农地来满足我们经济和社会发展的需求，我们需要节约用地，我们目前在这方面存在的主要问题我认为有这样几个方面，一个是城市建设用地总量失控，节度失衡，城市的存量土地粗放利用比较严重。从90年到04年这几年来看全国城镇建设用地面积由1.3万平方公里扩大到将近3.4万平方公里，这样一个扩展的速度是很惊人的，与我们经济增长社会发展的相关指标不是一个正比的关系。城市粗放利用，主要表现在这样几个方面，一个是布局松散，疏密失调，集聚性比较差，为什么这样说？我们大家可能在北京、上海这样一些大的城市里面看到的楼挨着楼比较密集一些，我们一些中小城市，大家走一走看看，有一些地方非常分散。我经常把深圳和香港做一个对比，这两个城市属于同一个地区，香港发展了100多年，基本上集中在香港本岛尖沙嘴这一带，这一带集聚区大概200平方公里，我们深圳特区327平方公里，不到20几年的时候，我不是说深圳不好，深圳发展的速度是惊人的，没有非议深圳的发展问题，只是土地资源利用的角度来讲，产生的经济效益、社会效益一些指标来看我们没办法跟香港比。那就说明我们在土地利用上，利用的效率远远不如人家。

　　第二个表现了城市的宽马路，大广场太多，空间利用率比较低，我们现在城市一个比着一个建宽马路，试图解决交通困难的问题，但是适得其反，没有哪一个城市因为修了宽马路把交通问题解决了。比较典型的北京，二环、三环、四环、五环、六环，将来有没有七环、八环我不知道，北京的交通解决如何大家体会比较深。其实修宽马路来解决交通拥挤的问题，正好是与它的理论是相驳的，解决车流在较短时间尽快分散，靠路网的疏密合适，修宽马路正好是把车流量向一块集中，再加上修环路，我们要走出这个圈子必须要经过几个关卡，比如二环西直门桥，积水潭桥，安定门桥，德胜门桥等等，其他地方出不去，所以解决交通理论上也是一个问题，修宽马路上下行，大家不可能都在上面转圈，总是有一个目的地，你要进来我要出去，互相并线互相干扰，没有一辆车能跑得痛快，因为修宽马路并不能解决城市交通问题，反而占地很多，如果把宽马路一条路变成四条路，你看看畅通情况如何？我们现在把很多的空间都浪费了，修了很多的大广场，我们有一些县级市的大广场比天安门广场还要大，我们有的城市的一个区建设的广场比天安门广场也不小，所以这样一些空间白白浪费了，尤其我们土地资源这样紧缺，大家又要发展，又要用地。这就形成了鲜明的对比。

　　第三方面我们的城市圈大院子，自成体系，设施封闭公共服务性差。这种现象比较多。我们有的地方有的城市认为，圈大院子是历史形成的，我们从规划上尽管是历史形成的应该从规划上如何逐步解决这个问题，留有余地。但是我们现在不是这样解决的，这是一层意思。第二层意思，我们新建的一些地方，总该不是历史遗留问题，但是也是自成体系，特别房地产开发建的几十万、上百万平米的小区也搞出一个封闭式的，这样对城市交通也带来拥堵的问题，很多设施都是自成体系，向社会开放程度不够，因为你建一套，我也建一套，这样重复建设的设施，在土地利用来讲也是不集约的。

　　第四方面住宅需求不适当，户型面积过大，严重超前消费，这个问题刚才我在下面跟一个同志讨论这个问题，我是这样看的，我们国家现在住房的需求很大，比世界上任何一个国家的住房需求欲望都高，这个问题中央最近采取了一些措施，对房地产市场进行了一些调控，措施是起到作用的，也是必要的，但是如果从真正意义上解决房地产市场健康稳定的发展，我认为必须解决两个重要的问题，一个是要调整我们住房政策，第二个是要建立利益机制。为什么这样说，我们现在的住房政策是要中低收入的家庭都要去买房，而且是买新房，大家有没有注意到这样一个趋势，我们的文件发下去要满足中低收入家庭的购房需求建经济适用房。中低收入怎么来的，按照统计的固定，社会成员家庭收入划分五个等分，也就是高收入，高中收入，中收入，中低收入和低收入五个等分，我们定位中低收入家庭都要求买房买新房，也就是80％家庭都要买房而且买新房，这样的需求从户型套数来讲就是大范围的让大家买房，引导大家买房需求量肯定很大的。按说应该是高收入买房，高中收入一部分买房，大部分应该租房，连房租都支付不起的低收入的是社保问题，政府要兜底的，政府把中低收入都兜底到买房的程度上，我们财力不允许的。国际上没有一个国家像我们这样做的，有产权房的美国68％，欧洲30－55％之间，我们国家已经到81％左右，我们经济水平和美国比和欧洲怎么比？我们产权自有率达到81％左右。所以住房政策上导致我们住房需求欲望太大，也就是说消费过度。同时这样一个情况下户型面积很大，二三百平米，三四百平米别墅等等太多，所以把我们有限的土地资源也提前消费了，所以在住宅问题上，也是严重超前消费，这是指城市的土地粗放利用表现。

　　第二个在交通运输等基础设施建设方面，匹配性很差。浪费土地资源的现象也比较严重，在交通运输等等这样一些大型的基础设施当中，我举两个例子，京津塘高速公路车流量比较饱和，同时我们还有京哈，京沈高速路，这两条路好像车流量不大。北京和天津至今还有铁路，就在这样一些运输不太饱和的情况下，我们还在酝酿再修两条高速路，再架高速铁路，还有机场，我们其他地区也有类似情况，这些基础设施到底怎么样建更合理？这是一个规划布局问题。各个部门自己搞自己的，自成体系，互相不匹配不协调，我们长江从南京下游走，差不多是一公里就有一个港口，大家都吃不饱，吞吐能力都很大，都吃不饱。类似这样的情况，搞这些建设都是需要用地，那么我们在设计能力建设规模都很大，但是实际需求没有这么大，在这样的情况下就是一种浪费，提前消费，本来土地资源就紧张的情况，更加剧了这种紧张的状态。

　　在土地利用的粗放表现第三个方面，我认为开发区的问题上也要认真进行总结，开发区总量数量太多，规划面积也太大，闲置土地很多，经过两年清理整顿，我们全国清理统计上来的各类开发区6866个，规划用地面积3.86万平方公里，比我们现有城市加上建设镇的建设用地面积还要大，这样的数字如果把这些土地都用了，可以想象是一个什么样的结果，我做了这样一个框算，如果把开发区规划用地3.86万平方公里10％的土地作为起步区，搞基础设施建设，一平方公里大约需要1.5个亿人民币，10％的面积搞好基础设施就要六七千个亿投资，但是我们开发区并不是效益都很好的，投资者也是有限的，我去过很多地方的开发区，凑了几千万搞基础设施，我看基本上打水漂了，几年没有引进项目，几千万的投资，引进一个个体户养鱼场，这样情况不止一个开发区，有一个开发区，引了一个砖瓦窑厂，还有把行政机关搬到开发区里面，这叫什么开发区？所以开发区搞基础设施的投资进去以后，没有投资项目，既浪费了土地资源，也使融资来搞基础设施建设的资金回笼没有希望，我们对金融安全都成了威胁，同时这些地方征用农民的土地，补偿不到位，引起社会的矛盾，大家经常看到现在上访的农民很多，大部分为征地款不到位补偿不足的问题上访的，所以这些问题都是在土地利用上，在我们发展当中存在的问题。

　　第四方面在农村建设用地方面，粗放利用也非常严重，农村大家都可以看到，我们发达的地区建了很多很漂亮的住宅，但是要从整体上看并不漂亮，环境也不好，这就缺少规划，很分散，造成这些问题的原因是多方面的，我这里分析几个主要原因，一是认为各类的规划缺乏统筹协调，在规划编制时调整范围不统一，从全国情况看，交通水利、城市建设，生态环境建设，旅游规划等，许多专项规划基本上脱离土地利用总体规划，各搞各的，严重背离土地资源的供给能力。

　　第二方面各个产业技术标准设计规范基本上参照原苏联的标准，对中国的土地国情考虑不够，占地指标土地普遍偏大，这样的状况已经不能适应我们新型的工业化发展道路的要求。

　　第三个原因就是土地市场运行的政策机制还不够健全，市场配置土地资源的基础作用没得到很好的发挥，节约的利益机制还没有建立，土地收益人的权益不明确还不够具体，受利益冲动多占地、占好地的现象普遍存在。

　　第四个方面是管理体制仍然沿用计划经济时代的模式，后果必然是现在的这种状态。土地的粗放利用已经对国家社会经济等可持续发展构成了潜在巨大威胁，在许多方面已经影响当地稳定和发展的严重现实问题。

　　因此节约与集约用地已经刻不容缓，我们既要发展又不能占很多的耕地，那么我们怎么办？节约集约用地是我们唯一的出路。怎样走好节约集约用地这条路？我谈这样几点意见。

　　一个要以国土利用规划为基础，统筹协调各项专项规范。我们要借鉴国际上一些国家，比如日本、欧洲、都是在搞综合开发规划，空间规划这样一些成功的经验，我们国家也应该以国土利用规划为基础，我们现在叫土地利用总体规划，以国土利用为调控的主体，整合与土地利用相关的规划，要强化区域、产业基础、设施等建设的土地利用空间控制作用。为什么要这样的呢？我们所有的各项规划最后实施都要落到土地上，现在管公路搞公路的规划，管铁路搞铁路的规划，管城市搞城市的规划，大家都在征地，都没有一个统一的东西在一起，到底怎么样布局合理，所以从规划层面来看应该做好协调性的工作。现在如果说彻底解决这个问题，我认为从国务院和省这样一级政府应该有国土利用规划委员会这样一个政府机构负责这件事，但是现在要实现这个目标难度非常大，权利都在各级相关部门，是很难把这些统到一起的，但是我认为作为一个过渡，应该成立规划协调领导小组来统筹协调这个问题是有可能的。

　　第二个要完善建设用地指标的标准，加强建设用地指标的管理，关于这个问题，为什么要这样解决，要节约用地首先要从规划和设计这个环节抓起。当一项工程，一个城市规划经济技术指标设计的一些规范，不做调整仍然沿用原苏联粗放式的指标，我们节约用地无从谈起的。所以涉及到方方面面都有。上海宝钢在国内钢铁企业当中是比较先进的一个钢铁企业，但是就它的占地面积与国际上同等规模的钢铁企业相比多用了30％多的土地，可见潜力很大，这个潜力怎么弄，源头环节在规划和设计环节，也就是设计方方面面的，各项设计中都有这个问题，解决这个问题只有请相关的设计单位要修改这个指标。

　　第三要建立完善集约利用土地的利益机制。关于这个利益机制，现在我们有关部门已经着手研究这个问题，一个是要改革征地制度，我们建国以来都是走征用土地这样一个途径，到底征地好还是买地购地好，我看这个都需要，但是他们之间的区别，不在价格多少，大家感觉征地要便宜，买地方要贵，将来发展的趋势，下一步要实施的，价格上没什么区别，区别只是给与不给的问题，征地带有强制性的，给也得给，不给也得给，买地可以给，可以不给。但是征地和买地的价格都是一致的。因此这项政策现在正在抓紧研究，要解决这个矛盾。大家不要试图从征地这条路就感觉便宜些这不可能。

　　第二应该改革一些与土地相关的一些税制，要进行改革。去年国务院28号文件里面已经提出这个要求，这个方面的改革主要是对土地使用者、建设用地使用者要征税。我们现在是不征税的，大家占多少地花钱征的也好，买的出让也好，买了以后建完了没有负担了，将来还要纳税，这样的话就要求你在买地的时候就要考虑我将来能不能负担起这个税，负责不起就少买一点或者不买。也就是说在土地保有环节上要课税，要这样一个经济利益机制，来约束我们多占地，占好地的现象。

　　第三要建立土地收益基金制度。在国务院的文件里也都有要求，现在也都在研究这个事。现在我们一些地方政府，大量的出让国有土地换取出让金搞城市建设，这种冲动，在很多城市是比较严重的。建立土地收益基金制度，就是要把来自土地方面的收益，要按照一定的比例，提取作为基金，这个基金在本届政府里面不能使用，要留给后任政府使用。这样的话可以起到抑制本届政府大量卖地行为的发生，同时也是解决城市发展的一个可持续性的问题。

　　第四要完善土地产权制度，我们现在的土地产权制度还是不够清晰、不够具体、不够明确的。法律规定是两种所有制，一个是国家所有一个农民集体所有，这从表面上看是明确的，但是实际上不明确的，我们所有的城市土地现在都是国有土地，每个单位都在实际控制，别人想动也动不了。但是究竟使用者的权力表现在哪些方面也不具体也不明确，所以使用法律手段也难以使用，我要保护这块土地，保护使用者的权益也不知道在哪些方面保护。所以这些方面还需要进一步研究来解决这个问题，把这些权利更加细化以后，每个土地使用者都会据理力争，保护好本身的利益，维护合法的权益。我们现在在讨论《物权法》，这稿子我看过几次了，我认为《物权法》起草人思路跟我们想法不太一样，关于土地使用权的权利到底是什么？应该在《物权法》里得到体现，但是现在看到《物权法》的稿子重复《土地管理法》、《房地产管理法》的一些名词，是对这些土地在市场流动当中的程序做了规定，并没有涉及到权利表现在哪些方面？所以是不是起草这些法律的指导思想，思路上不大一样。

　　利益机制方面还有很多。我想在座的各位同仁可能想得比我更多更深刻一些，当前我们研究的就是这些方面，有关部门都在研究这些问题。第四个途径要进一步强化市场配置土地的基础重要，市场机制不健全不利于我们节约用地，我们土地市场到目前为止，也就是解决了有偿使用的问题，土地资源不像过去通过行政划拨拿走就可以用了，现在要支付出让金。但是支付出让金的问题距离我们整个土地市场体系，距离还是相当大的。因为这里面土地的市场体系还不是一个孤立的，和相关领域的政策是配套的，比如刚才讲的税收问题，这就与财税政策有关系，我们投资搞房地产开发，与金融政策有关系，等等这一些很密切。我们讲到土地的财产权问题，我们与法律有很大的关系，我们讲到土地市场流转，土地使用权流转，流转这个程序上相关政府部门，怎么样进行管理？这就与我们的管理体制有关系，那么在这些方面，都存在很多不适应、不协调的地方，特别是管理机制，管理体制不适应，所以在这些方面，需要进一步的研究，目前我们都在进行这方面的工作。

　　还有我们土地市场的一些信息，目前也没达到满足市场需要的程度，作为一个城市，对于土地供应主要两大块信息还不够，一个房地产开发方面的土地供应信息，和土地开发程度的信息都不够；第二块是对工业制造业这一块的发展土地供应情况信息不充分。所以在这方面，在市场建设这个方面，要体现一个比较完善的土地市场体系，我们还需要在这方面做更多的努力。现在我们正在做，有的已经做了好几年了，比如土地市场网，我们有一个中国土地市场网，这个网站是早两年就开始在建，可以有一部分的城市提供了一些信息，但是我们还有相当多的信息不够。今天讲的这个问题，主要是讲，前面第一步没讲我们国家为什么要走节约集约用地这条路，从我们的土地国情这个情况来看，我们不能依靠占用大量的农地来搞发展，那么怎么办？我们就要走节约用地的路子，这是我们国情决定了我们必须这样走。大家可能有的想现在房地产当中我们对别墅建设不供应土地，对高尔夫球场不供应土地，这是为什么？并不是说别墅不好，高尔夫球场不好，因为我们现在搞发展，土地资源太紧张，我们既要吃饭又要搞发展，把这些占用土地太多的项目要放一放，先不要搞这用地量大的，我们集中力量集中资源搞我们的制造业，搞我们必须要搞的这些东西。并不是说别墅不好，高尔夫球场不好，有个轻重缓急的问题。如果说我们有足够的土地资源，大家可能也去过很多地方，国外的加拿大、澳大利亚、俄罗斯等等国家，我看城市里面别墅是多数，高楼大厦是少数，但是到我们国家就不行了，我们的地都被占用了，我们吃饭不能解决，所以中央考虑这些问题，从宏观调控保障我们土地资源，要让土地资源保障我们社会经济发展，我们必须有舍有取，舍什么就是占用土地资源多的要舍，节约集约用地的我们要鼓励，所以核心是这样一个问题，宏观调控土地方面调控怎么调控，解决什么问题，我今天主要从这角度探讨一些看法，不对的地方请大家批评，谢谢！

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(责任编辑：张雪琴)