公共利益和私有财产应是平等的权利关系

                      ——论以公共利益名义征收私有财产只适用于国家紧急状态

无论任何事情，只要被冠以公共利益的名义，总是会让人热血沸腾、难以拒绝，正因为如此，我们对这类事情更应冷静看待。

最近发布的物权法草案的第四十九条引起了较大争议：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿。”但争议的焦点主要在于如何界定公共利益范畴和明确补偿的办法，对这条规定本身的逻辑合理性提出异议的人不多。笔者认为，如果不能恰当地处理公共利益与私有财产之间的权利关系，无论如何界定公共利益和明确补偿标准都不可能是公平合意的。

首先我们从经济分析意义上讨论以公共利益名义对私有财产的征收征用。

以公共利益的名义对私有财产的征收征用，即使有所补偿，通常情况下不可能是自愿的等价交换。这是因为，第一，这种征收征用是具有国家强制力性质的，是不以被征收征用人的意志为转移的，带有强买的性质。第二，补偿的定价不是由竞争性市场形成的，无论定得怎样细化和人性化，都往往是由政府单方面定价，被征收征用人无奈接受。在这种情况下，政府的定价通常会以低于被征收征用人愿意出让的价格，因为如果高于或等于，就没必要动用国家强制力来征收征用了，而是双方自愿的买卖交易，与通常的政府采购没什么两样。因此，征收征用私人财产通常是造成被征收征用人利益的损失，也可以说是国家在以公共利益的名义剥夺了个人的部分私人财产。一直以来，我国征地拆迁补偿标准明显偏低，因而发生数量众多的纠纷和上访。

以对私有财产征收征用的方式进行的公共利益项目在经济上往往未必是真的产生公共利益。我们在评估一个公共项目是否有利益的时候，不仅要看它产生了多少社会收益，而且还要计算它所发生的社会成本。只有收益减去成本之后还有净社会收益，该项目才算对社会有利的项目。当一个以公共利益名义进行的项目，是通过对私有财产征收征用方式进行的，它所发生的社会成本往往被低估了，因为它没有计算被征收征用人的私人财产净损失。加上私人财产净损失，很可能这些项目的社会成本大于社会收益，根本就是公共损失项目。在这种情况下，大量的实际并没有净社会收益的项目被当作公共利益项目来进行，比如大量的形象工程，因为低估了征地拆迁的社会成本而看似有公共利益，而如果充分加上这些社会成本，则很多都是劳民伤财的工程。真正的公共利益项目，是有足够的利益来支付所有的社会成本的，是不需要某些特定的私权主体因此做出牺牲的。

因此，从经济分析角度看，以对私有财产征收征用方式进行的公共利益项目往往会扭曲资源的配置，在经济上导致无效率的。

即使公共利益在经济上确实存在的，国家有权以公共利益的名义剥夺私人财产吗？这个问题就是政治和法律意义的了。

回答这个问题的首先要界定一下公共利益的实际归属。在封建国家，公共利益实际上是国王贵族的利益。而在专制国家，公共利益实际只是当权专政者的利益。在遵循多数原则的民主国家，公共利益一般情况下也只能表现为多数人的利益，极少情况下表现为所有人的利益，因为很少会有一项议案或选举得到100%的赞成票（也许萨达姆统治下的伊拉克要除外）。

我们现在讨论，假设在一个现代意义的遵循多数原则的民主国家中，国家是否有权以公共利益的名义征收征用私人财产？

现代民主国家被视为是自由人的联合体，其存在的目标是更好的保护人民的生命、自由和财产。为了实现这个目标，人民把自己的部分权利授权或让渡给联合体，由此而形成诸如立法、司法、行政等国家权力。但人民让渡的只是部分权利，这部分权利并不包括公民自己的生命、自由和私有财产等最基本权利，因为如果把这部分最基本权利也让渡了，就违背了组建国家的初衷。在民主国家中，人们不能通过多数投票来决定剥夺某一部分人的生命自由，也不能通过多数投票来决定剥夺一部分人的私有财产。因为每个人在特定情况下都有可能处于少数地位，如果可以这样做的话，那么每个人都有可能面临来自多数的暴政。因此，以多数原则表达的公共利益是无权剥夺一部分人的私有财产的。这一点在体现在现代民主国家的法律精神中就是“私有财产神圣不可侵犯”，所谓“神圣不可侵犯”当然也包括不受以公共利益名义的侵犯。

从民法的角度就更容易理解了，国家作为一个民事主体出现时也只是一个私权的主体，与私人所有权是平等的。在国家与私人发生民事财产冲突时，如果国家都可以以公共利益的名义取得优先权，那么私有财产的保护就只是一句空话。

从以上的分析，我们得出结论，将公共利益和私有财产作为平等的权利关系看待，从经济意义上看是有效率且合意的制度安排，从政治和法律意义上看是公平公正的制度安排。

这个结论只有一个例外，那就是当国家处于紧急状态而需要征收征用私人财产时，如面临侵略战争、恐怖袭击、重大灾害时。这个时候，由于公共利益受到紧急事态的严重威胁，国家可能没有足够的时间与私权主体进行讨价还价的协商谈判，而使公共利益处于不公平的弱势地位，因此为了公共利益的需要，国家有权对私人财产先进行征收征用，但事后也应合理充分地补偿。

由这个结论出发，如下建议也许是值得考虑的：

国家以公共利益名义征收征用私人财产只能适用于国家紧急状态时，且事后必须给予合理充分的补偿。在一般正常状态下，国家为了公共利益需要使用私有财产时，应采用国家采购的市场办法，平等地与私权主体协商谈判。

                                          2005年8月于厦门