随着彩票业的发展，政府如果不把彩票公益金纳入到国家预算、听任约束机制继续缺位，那么彩票业必将成为“非权力腐败”的沃土。

　　彩票发行本属公益事业，本应最大限度地控制发行成本，将销售所得尽可能地用于社会公益事业。而事实上，中国彩票发行市场向来缺乏监管，发行成本高昂。在2002年以前，彩票发行费占彩票销售收入比例一度高达20％，2002年后调整为15％。即便如此，这一比例仍远远高于国际上彩票发行成本5％的平均比例。究竟是怎样的发行机制造成如此畸高的发行成本？同时，超过百亿元的彩票公益金又用到哪里去了？

　　 “福彩”“体彩”针锋相对

　　民政部和国家体育总局作为中国仅有的两家合法彩票发行机构，从一开始就在暗中“较劲”。两家在玩法种类、中奖概率、开奖次数、销售网点、销售硬件、销售时间等方面展开了全面的竞争，“斗争”可谓惨烈。同时，正因为两家机构设立的玩法惊人的相似，造成了彩民购买力的分流，销售额也大幅萎缩———福彩拥有红极一时的双色球玩法，体彩有足球彩票与之相对应，福彩“3D”玩法受到追捧，体彩就推出类似的“排列3、排列5”相抗衡……结果造成一些彩种要么昙花一现，要么销售疲软。

　　在福彩和体彩的对峙中，恶性竞争也时有出现。由于传统的“36选7”日显疲态，销量每况愈下，福建福彩中心曾经“创造性”地推出“21选5”

　　的玩法，由于中奖概率的大幅提高，受到了福建彩民的推崇，销售额出乎意料地连续暴涨。福建体彩方面见此状，也迅速推出了“21选5”玩法与之针锋相对。但是好景不长，因“21选5”的玩法未经彩票主管部门批准，结果双双被封杀出局。不按规范运作，擅自推出新“游戏方法”的现象在这几年两大彩票发行机构间的竞争中常常出现，也为彩票业的健康发展埋下了严重的隐患。

　　 彩票公益金使用谁来监管

　　彩票发行大省湖北，2003年度彩票公益金被挤占挪用或违规使用达1780余万元，一时间轰动全国。然而，业内专家认为这只是冰山一角。国家审计署2004年发布报告，135.75亿元彩票公益金在收缴中央财政后“直接拨付相关部门安排使用”，而没有纳入中央财政预算。面对这一两年频频发生的彩票事件，国家审计署的这一审计报告无异于一枚重磅炸弹。这135亿元彩票公益金用到哪里去了？彩票公益金该如何使用？谁在监督彩票公益金的使用？

　　据了解，中国彩票发行政策规定，彩票发行资金的结构是，返奖比例不低于50％，发行费用比例不高于15％，彩票公益金比例不低于35％。从彩票销售收入中直接提取的35％上缴中央财政，这就是彩票公益金的来源。公益金的用途有两种方式，一种用在体育事业上；另一种则用在低保、助残等社会福利方面。

　　据一位不便公开姓名的官员介绍，“在彩票公益金使用过程中，常见的一些违规情况主要是用来给职工盖宿舍、增发补贴奖金、离退休人员的补助等等。除了挤占彩票公益金外，还存在的一种比较普遍的现象是，弃奖以及50％返奖不足部分不按规定上缴财政补充公益金。”

　　我国著名宪法专家、北京大学法学院资深教授甘超英在接受采访时指出，随着彩票业的发展，政府如果不把彩票公益金纳入到国家预算、听任约束机制继续缺位，那么彩票业必将成为“非权力腐败”的沃土。

　　一些彩票业专家建议，政府应该成立与“中国证监会”类似的超脱于部门利益之上的专门监管机构———“中国彩票监督管理委员会”，并制定一系列权威性的监管规则，使彩票市场的监管专门化、制度化和常规化，并以此保证彩票公益金在提取、使用效果上，实现全程透明、有规则、有原则、有效果。

　　 彩票业呼唤立法

　　“私彩”横行、地下“六合彩”泛滥，福彩、体彩发行中的违规现象频出———中国彩票业迫切需要“彩票法”的出台。专家指出，造成当前彩票业乱象丛生的重要原因是彩票业处于无法可依的状态。

　　从2001年首次提出建议制定彩票法议案开始至今，全国人大代表汪惠芳已经连续三次坚持提出这个议案。她认为，彩票无“法”最后只能导致彩民吃亏。此外，彩票事业需要诚信支撑，无论私彩还是国家彩票发行部门的失误，都会有损诚信。缺乏法律约束，彩票发行部门和彩民都在为彩票引发的纠纷“埋单”。

　　“小小一张彩票，它是商品、消费品还是金融产品？这个问题没有结论，将直接影响《彩票法》的出台和与其他法律的衔接。”一位从事彩票研究的北大教授向记者表示，“据我了解，有关部门正在解决这个棘手问题，至少年内《彩票法》不会出台，正式出台很可能还需要3至5年的时间。”

　　中国福彩发行管理中心的一名不愿意透露姓名的负责人介绍说，彩票彻底定性，才有可能符合工商、税务等等相关法律法规，这是彩票立法工作中最重要的一个环节。他说，除去定性之外，在彩票立法的过程中，如何加强对造假、作弊等行为的监管，以及奖池资金和公益金的使用是否要作出调整，这些都是目前彩票立法同样面临的问题。不仅如此，在现阶段，因为各种彩票日常发行中经常会遇到新问题，所以就算现行的彩票管理法规文件，也处于不断的完善与修改之中。他同样认为：在此情况下，彩票法的正式颁布与实行还需要一个较长的阶段。

　　《市场报》 (2005年10月14日 第二版)

(责任编辑：田瑛)

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