编者注：此文原载10月15日＜南风窗＞，原文编辑有修订，文章有删节,标题为“个税起征点一刀切有利公平？ ",此文系作者提供的完整观点版.

　　从一开始，800元起征点的调整就是个税改革天然的民意“靶心”。从前期的个税改革酝酿，到8月全国人大常会委第一次审议个税法修订草案，公众注意力始终都聚焦在起征点的调整上。800元起征点严重脱离当前国情早就成为立法者与公众的共识，个税法修订草案建议亦提出了起征点上调到1500元的建议。但是个税法修订草案在全国人大一审时仍有超过七成的代表认为起征点定在1500元也属偏低，扣除标准应该再次提高。于是很自然地，在刚刚结束的全国人大个税起征点听证会上，1500元扣除标准再次成为民意“靶心”。尽管从公开听证与相关报道的情况看来，个税起征点依然有可能再次上调，但公众的满意率并不高。而且截至目前，有一个信息一直非常明确，就是个税起征点将不可动摇地全国“一刀切”，不考虑地区差异，一旦以立法的形式确立之后，任何地方都不得擅自更改个税起征点。

　　官方观点是支持全国个税起征点全国“一刀切”的，他们叫执行全国统一的扣除标准。最直接的代表者就是个税起征点听证会上，财政部税政司司长史耀斌的公开表态，他认为，全国统一扣除标准有利于税收公平，

　　我们不妨再看看史司长的陈述：“如果实行地区税收差别待遇，富裕地区扣除标准定得高，贫困地区定得低，不但起不到合理调节收入分配的作用，还会加大不同地区收入差距，形成税收逆向调节。同时，全国统一扣除标准，有利于人才在全国的自由流动，也有利于为中西部地区经济社会的发展创造公平的税收环境。”

　　个税起征点全国统一与人才自由流动之间究竟有多大关联姑且不论，我们首先可以否认让中西部站在同一个起跑线上征税就叫公平，要是那样的话，个税收入中的很大一部分也不需要由中央以财政转移支付的方式调拨给落后地区。税收正是一种很好的经济调节杠杆,所以,真正的公平是照顾到各自的实际,如果让中西部站在同一个起跑线上征税,就是将税收的经济调节杠杆作用视而不见。

　　而不同的起征点将使不同地区收入差距加大，形成税收逆向调节的看法更是站不住脚的，考虑个税起征点的地区差异是相对的,并不是简单地让发达地区提高标准,让贫困地区降低标准,而是免征额要与当地居民收入水平与生活成本开支相匹配。稍稍动一下脑筋就会发现问题：落后地区居民与发达地区居民执行同一个税扣除标准，难道对他们是公平的么？许多人指责此前的全国统一的800个税起征点是“劫贫济富”，说的就是这一标准已经产生了税收的逆向调节，为什么改掉它居然不合理？

　　还有一种代表性的支持观点认为，全国定制统一的起征点有利于维护税法的统一和权威，因为全国只有一部税法，地方没有制定税法的权力，如果在全国实施不同的起征点，就会影响到税法权威性。

　　这种观点因为穿上了法理的外衣，看似正确，实则荒谬之至。生活中许多政府服务部门或者大企业不能为群众提供个性化服务，就借口是电脑程序是然，不可更改。大家都知道，电脑程序是人制订的，程序中有BUG是可以修改的。同理，法是人制定的，而且当前个税法正处于修订期，个税法如果限定了个税起征点不搞全国一刀切，如果赋予了地方政府相应的权力，那么，实施不同的起征点还会影响税法的权威么？

　　只能说这些支持的观点没有讲出真正的理由。中国人办事的“一刀切”思维由来已久，在笔者看来，绕开复杂现实，用“一刀切”逻辑使事情化繁为简，将管理成本降至最低是中国常见的官方思维。尽管由于法制不断健全与人本精神在立法进程中的彰显，“一切刀”越来越没有市场，但是在法制社会还没有完全确立起来之前，“一刀切”的简单思维还是阴魂不散。

　　所以在笔者看来，个税起征点“一刀切”思维还是更多地反映了财政及税务部门的意志，这种思维方式视多种实际情况而不顾，将问题以“一刀切”的方式简单化处理，是因为做到个税起征点灵活执行是件高管理成本甚至是挑战税务部门征管能力的事情。他们从财政收入与个税征管成本为出发点考虑问题，将便利和利益都留给自己，把成本和负担乃至损失都甩给社会，是一种典型的官本意识。这种官本意识最终的结果将导致法律法规人本精神缺失、预见性差、权威低下。这种思维方式本身就是税改必须要全力攻伐的一个重要课题，但不幸的是，此次个税法的修正过程中，这种思维方式依然要占主流。

　　这就是我为什么在此文标题中将个税起征点“一刀切”与“撞了白撞”扯到一起的原因。

　　“一刀切”是为管理者提供便利的最简单的思维方式。将管理成本降到最低而视社会损失于不顾的立法事件，最典型的莫过于《道路交通安全法》制定与实施过程中“撞了白撞”与“机动车负全责”两种极端规定。个税起征点确立与交通安全不是一回事，但“一刀切”的立法思维与“撞了白撞”却是一脉相承。

　　1999年8月，沈阳市在处理道路交通安全事故时引进了所谓“撞了白撞”的规定。所谓“撞了白撞”，就是在道路交通安全事故中，如果行人违章而司机没有违章，则司机撞人不负任何责任。沈阳率先施行这一规定之后，上海、济南、深圳、郑州、天津、兰州、武汉、重庆等多家城市先后出台了“撞了白撞”的规定并被当时的《道路交通安全法》草案所肯定。尽管“撞了白撞”这一制度设计在《道路交通安全法》草案全国人大初审时就遭遇强烈质疑，进入三审程序后被彻底否定，但是，这种从管理者的便利角度出发看问题的思维方式并没有根绝，“撞了白撞”式思维在遭遇否决后走向了另一个极端，那便是去年全国热议的北京市在实施《道路交通安全法》的地方法规中流产的“机动车负全责”条款。“机动车负全责任”的规定与“撞了白撞”的思维方式相比有质的进步，因为意识到了人的生命权大于机动车的行驶权，“人本意识”在立法中初步彰显。但是从本质上看，这个规定因为漠视了所有的机动车均是由人驾驶的这一客观实际，所以根本上依然是以交通部门执法成本最低化为出发点的简单化思维。

　　大家都知道，道路交通安全事故处理过程中，对于执法部门而言，最繁杂最棘手的事情，莫过于责任的认定（这个好比不同个税起征点的确认），这个工作占据了执法部门事故处理环节的绝大部分精力。无论是“撞了白撞”还是“机动车负全责”，其最直接的结果是将交通部门从繁杂而成本巨大的责任认定工作中解脱了出来，因此最大的受益者首当其冲是是交通执法部门。我们不难看出，交通部门曾经试图用立法的方式将自己成本最高的事情用“一刀切”式逻辑完全简单化，人民公仆落得一身轻松，但无限放大的负面损失却要完完全全地抛给社会。这样的事情在我国转轨时期可谓层出不穷。

　　因为入室偷盗等社会治安问题长期不能根除，广州市曾通过行政命令要求居民普遍安装防盗网，但时间不长，因为遍布全市的防盗网影响到“国际大都市的形象”，广州市又以立法的方式强制要求居民拆除临街的防盗网。无独有偶,在辽宁省丹东市，太阳能热水器曾遭遇“行政权力之劫”，丹东市城市管理综合执法局认为居民自发安装的太阳能热水器“杂乱无章，影响了市容”等原因，与规划和国土资源管理局、房产局等多个部门联合发出通告限装热水器，并限期拆除居民已经安装的热水器。这两件典型的为管理者谋便利的“一刀切”案例，在实施的过程中都遭遇居民的强烈反对，管理者是节约了管理成本，但是一装一拆之间，多少民间损失与民意民心均一起付诸东流。

　　不论是准确界定安全事故的责任范畴，还是体现交通事故处理中的人本精神，亦或维护社会治安、美化市容环境，还有没有别的办法？肯定有，多的是，但是对于管理者而言，所有的办法都没有“一刀切”的方式来得便捷，都没有用立法的方式将“一刀切”合法化来得安全。

　　不幸的是，一个执行了20多年已经不合国情的统一起征点，在成本巨大的法律修订过程中再次被“一刀切”。18世纪德国著名的重商主义经济学家尤斯第也在其代表作《支出与赋税》中将“征税方式必须简便，节时省费”做为征税的重要原则之一，也许这可以成为此次法律修订者的理论依据，但是，不顾社会损失的简便只是税务部门的简便。实际上，个税起征点是完全可以做到照顾到不同地区不同人的实际情况的，世界上许多国家在个税的征收法律上都有极具人性化的制度设计，而不是单纯地只为税务部门征收方便而设计出“一刀切“式操作模式。

　　我们先看看德国。据环球时报最新报道，德国从2000年开始进行个人所得税改革后，个人所得税的比例每年都要调整。从今年开始，德国个人所得税起征点从6322欧元提升到7664欧元，最低税率由25.9％降为15％，最高税率从53％降到42％。同时，政府还根据家庭情况（如单身、已婚无子女、已婚有子女等）采取不同的个税起征点。例如，对正在还贷买房并且有子女的已婚家庭，年收入15328欧元以上才会征税。

　　法国的个人收入所得税按家庭来征收，根据经济状况和子女多少不同，每个家庭所交纳的所得税均不同。法国法律规定不同的家庭在缴纳个人所得税时依据不同的参照系数，那些已婚的，有孩子的家庭在纳税时受到更多的优待。

　　美国税法中的 “宽免额”是不固定的，一般来说，联邦个税法规定的“宽免额”约为年收入7500美元，而且“宽免额”随着个人收入的增加而按一定比例减少，当收入高到一定程度后，个人“宽免额”将全部取消，也就是说，高收入人群每赚一分钱都要纳税。

　　印度的个人所得税按年征收，有意思的是女性在起征点上享有普遍的照顾，比男性的要高一些。据报道，男性的个人所得税的起征点是10万卢比，妇女的个税起征点是13.5万卢比。由于起征点规定得比较高，在印度10亿人口中，只有3000万居民纳税，占全国人口97%的农民和工薪阶层全部不缴个税。

　　不仅如此，一些国家的个税法还规定了各种特别人性化的扣除、免税收入和退税制度。

　　据环球时报的最新报道，美国个税的扣除包括如下方面：个人退休保险及医疗储蓄账户的个人缴付部分、离婚或分居赡养费支出、教育贷款利息支出、慈善捐助支出、购买专业书籍和职业培训费等个人职业发展费用支出，甚至包括变换工作的搬家费用等。各种免税收入则包括：特定的奖学金、伤病补偿费、州或市政府债券利息所得等。对于有孩子的家庭，美国税法规定为每个孩子抚养费退税1000美元。在德国：以下几种情形可以减少个人收入所得税，如：已婚家庭但拥有１８岁以下子女，或者子女在２７岁以下但仍在上学的以及子女没有收入的；向德国机构捐助政治款项或者慈善款项；不可抗拒的特殊高额开支（如生病）。这些极具人性化的制度设计使法律的民本意识得以彰显，法律是严格的，但是它同时照顾到了不同人群的实际情况。

　　这些国家在个税起征点方面有着足够的灵活性，但是并没影响到税法的权威性。在美国，个人所得税是极其重要的税种，在每年的4月15日之前，所有的美国人均要向政府如实申报过去一年中自己的收入状况并主动纳税。在这个国家，纳税几乎是无人能够逃脱的义务，在联邦财政总收入中，平均约有43%来自个人所得税，据称美国全部个人收入约40％要交给税务局，年收入在10万美元以上群体所缴纳的税款占全部个人所得税总额的60％以上。德国个人所得税也是需要主动申报的，纳税信用等级分直接关系到纳税人工作机会和消费信誉。尽管个人所得税税率目前已降到战后最低水平，但个税仍是德国第一大税种，单是个人所得税中的工资税就占德国政府收入的1/3。德国法律还赋予税收部门同警察一样的刑事侦查和拘捕权，负责偷漏税案件的调查和追捕，高收入人群是重点监测对象，任何虚假申报，偷漏税款，一经发现，轻则罚款，重则坐牢，个税法具有极强的震慑力。

　　在现代社会，法律属于立法机关为公众提供的特殊“公共产品”，立法的质量将直接影响到每一位公民的切身利益。所以，事关国计民生的个税起征点调整，不仅应该具有广泛的适应性，还应该有预见性和民本精神，绝对不能搞简单的“一刀切”。古希腊著名的思想家普罗泰格拉有一句名言：“人为万物之尺度”，而中国传统文化中一直就有很浓厚的民本情结：“民为贵，社稷次之”、“民惟邦本，本固邦宁”。《晋书•卷十九》甚至还有一句对当前正在进行的个税改革具有深远指导的意义的话：“以民为本，以财为末”，可谓振聋发聩。

　　很显然，个税起征点的灵活性与宽容度会给百姓带来直接好处的同时更能体现税法的公平精神，同时实现社会财富的最大化。早在17世纪，英国古典经济学的创始人威廉·配第就在其代表作《赋税论》中明确提出：“征收费用不能过多，应注意尽量节省”。许多人认为，个税起征点全国统一有利于保障增加财政收入，实际上，起征点的差异化制定并不会直接导致财政入大幅度降低。相反，多留在居民手里的那一部分收入，如果并没有完全变成储蓄，而是用于消费，就会转移成别的税种进入财政收入系统，国家并没有失去太多，而百姓却得到了更多实惠。共产党一直在强调 “立党为公，执政为民”，这样的结果应该是与这一执政理念一致的。

　　笔者认为，尽管当前不能做到在个税起征点的制定中考虑到不同生活负担人群的差异，但是至少可以做到考虑地区性差异。所以，成本巨大的个税法修订过程中，就必须打破起征点的“一刀切”，而转向民本精神的真正体现与税务部门征管能力的提高及精细化、人性化管理能力的建设。

　　一部好的个税法，一定是多方充分博弈和妥协的结果，而且也是考虑到了更多实际需求，民本精神充分彰显的结果，因而其立法成本也相应要大得多。我们希望这个博弈的进程宁可慢一点，成本宁可高一点，但是一定要有普遍适应性和预见性，一定考虑到老百姓的实际需求。如果为追求迅速拿出立法结果、降低立法成本甚至用简单化的“一刀切”式思维主导立法，则一定会产生三种不良后果：一、执法成本高，二、社会损失大，三、行而不远，朝令夕改，法将不法。这些负面作用和未来再次修改法律的支出，也属于立法成本的范畴。由于立法上的原因而使社会不应付出的这些代价，立法应当承担责任。尽管这种责任可能不会由立法机关直接支付，但整个社会必须要为之“埋单”。

　　可喜的是人大在立法方面的进步日益突出。据公开报道,北京市人大日前已将收集整理的个税法修订意见送呈全国人大,认为个税起征点定1500元没有前瞻性,最低应该2000元以上。北京市人大建议个税起征点不宜一刀切,也不宜以法律的形式长期固定,建议全国人大授权国务院根据经济发展形势,定期调整个税起征点与各地个税起征点。

　　北京市人大让我们看到了立法精神的进步。个税法修订是以多年的探索换来的难得历史机遇，我们不应该在成本巨大的法律修订过程中，再次人为地留下“BUG”。

(责任编辑：崔宇)

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