北京市大成律师事务所 王宁

　　【摘要】

　　近年来，尤其自原国家经贸委等八部委联合颁布国经贸企改[2002]859号文以来，以产权制度改革为核心的国企改制工作在全国范围内全面铺开，包括中央企业、地方大型国有企业的主辅分离辅业改制，以及中小型国有企业的整体产权多元化改制，都遇到了国有企业职工劳动关系转换涉及的经济补偿政策问题和实际操作层面的问题。

笔者近年来一直身处国企改制的前沿，对国有企业改制过程中关于经济补偿的问题，就政策制定及实际运行的情况，有一些个人的思考、意见和建议，希望对推进我国国有企业改制工作能有所裨益。

　　【关键词】

　　国企改制 经济补偿 劳动关系 政策

　　一、关于是否需要支付经济补偿的问题

　　在国有企业改制过程中，针对国有企业职工劳动关系转换是否需要支付经济补偿金的问题，一直为学术界所争论和置疑，一方面有人认为改制只是变更了合同主体，劳动者或职工并没有因为改制失去工作，合同工资收入及相关福利也没有发生改变，因而就改制而言由国有资产支付经济补偿缺乏依据；另一方面支付经济补偿金需要耗费万亿元计的国有资产，国有经济比重将会大幅降低，同时无论从中央还是地方，作为两级国有资产管理机构，都存在支付难甚至支付缺口的问题。应该说，上述种种考虑不无道理，但针对我国国有企业的历史沿革和我国的基本国情，笔者认为在国企改制过程中支付职工经济补偿金，有利于加快国有企业产权多元化的改制进程，有利于维护职工的利益，有利于维护企业和社会的稳定大局，主要基于以下理由：

　　第一，国有企业改制，打破原有契约关系，需要支付制度改革成本，这是以交易费用理论为基础的制度经济学的基本观点，国有企业作为法人和合同主体，单方与合同另一主体即职工解除契约关系，对职工进行一定的补偿，有理论的公平性和合理性。

　　第二，长期以来，国有企业实际形成了与国家、与职工的无限责任关系，同时，企业国有资产的积累壮大主要是依靠职工劳动创造和长期“高积累、低收入”政策形成的，国有身份观念和政府保障就业的观念在企业职工中刻下了深刻烙印。我国国有企业的改制，目的在于改变国家对企业的无限责任关系，解除国有企业对职工的无限责任关系，真正建立适应市场经济体制的现代企业制度，释放企业的活力，因而，对国有企业职工进行合理的补偿，有着现实的必要性，有利于减小改制的阻力，有利于职工观念的转变，有利于维护企业和社会稳定。

　　第三，理论和实践均表明，国有企业产权制度改革的方向是勿庸置疑的。通过改制，转换职工劳动关系，支付一定的经济补偿金，引入职工、外部投资者参与改制，建立完善企业法人治理结构，改变传统的国有企业管理体制和运行机制，建立以产权关系为纽带的资产管理制度，建立适应市场经济的用人机制和激励机制，从而大大提高企业的运营效率，从福利经济学角度来看，国有企业改制支付经济补偿金让职工受益，满足了职工和外部投资者参与改制的投资需求，降低了资本投资的重置成本，同时由于企业改制后经营效率的改善，政府税收和职工收入得以提高，国有资产得以保值增值，国家、投资者和职工都因此受益，社会总福利效用扩大，在一定程度上说实现了所谓帕累托效应，这在沿海地区国有企业改革的实践结果得以证明。因而，从某种意义上说，加快改制进程，减小改制阻力，立足于企业的增量和长远发展比改制时点静态看国有资产存量的变化更为重要。

　　二、经济补偿制度的法律基础

　　我国国企改制的经济补偿制度，从立法的角度，源于《中华人民共和国劳动法》（或称《劳动法》），第二十六条第三款：劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使原劳动合同无法履行，经当事人协商不能就变更劳动合同达成协议的。第二十八条：用人单位依据本法第二十四条、第二十六条、第二十七条的规定解除劳动合同的，应当依照国家有关规定给予经济补偿。

　　《中华人民共和国劳动法》（以下简称“劳动法”）对国企改制的经济补偿制度提供了法律依据，但从操作性角度，劳动部1994年颁布了“关于印发《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》的通知”（劳部发[1994]481号，以下简称481号文），对《劳动法》关于经济补偿的约定进行了解释说明，并在补偿标准上予以量化，使得国企改制与员工解除劳动合同的经济补偿有了可操作性的政策依据。需要注意的是，481号文并未就国企改制规定明确的经济补偿办法，根据该文第七条规定：劳动者不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位仍不能胜任工作，由用人单位解除劳动合同的，用人单位应按其在本单位工作的年限，工作时间每满一年，发给相当于一个月工资的经济补偿金，最多不超过十二个月。第八条规定劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使原劳动合同无法履行，经当事人协商不能就变更劳动合同达成协议，由用人单位解除劳动合同的，用人单位按劳动者在本单位工作的年限，工作时间每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金。

　　《劳动法》和劳部发[1994]481号文构成了我国央企和地方国有企业改制经济补偿的基本政策依据。以国经贸企改[2002]859号为纲领性文件的国有大中型企业主辅分离辅业改制系列政策，以及各地方政府制定的关于国有企业改制的政策，涉及的经济补偿政策基本上源于此，并针对改制制定了更细化更具操作性的政策。

　　三、对我国国企改制经济补偿制度的剖析

　　综上所述，国企改制经济补偿制度在理论和法律层面都有着实际意义。

　　第一，我国国有企业在长期计划经济体制下形成了“高积累，低收入”的特点，企业员工为国有经济的积累和发展创造了巨大财富，国有企业改制建立现代企业制度，解除职工的国有身份，解除企业对职工的无限连带责任，使得职工在改制后成为社会人，对其进行一定程度的补偿于情合理。

　　第二，我国现行法律法规对于企业发生重大情况变化而需要单方与职工解除合同，制定了经济补偿政策，于法有据。

　　第三，我国社会保障制度尚不健全，职工长期以来形成了对国有企业的依赖关系，在没有任何补偿机制的前提下，通过改制将职工推向社会，无疑会影响稳定。

　　但同时我们也应该看到，经济补偿政策并不是解决国企改制的万能钥匙，不是一补就灵，相反，在实践层面，出现了这样那样的问题。

　　第一，经济补偿政策的非均衡性。改制企业效益千差万别，效益好的企业不仅改制的积极性非常高，而且由于工资水平高，从而支付的经济补偿额度大；效益差的企业，职工对改制后企业发展的前景不乐观，从而参与改制的积极性不高，同时由于工资水平低，经济补偿额度相对低，进一步影响了企业改制的积极性。这种非均衡性还表现在不同省份、不同区域甚至不同行业实施了不同的经济补偿政策，个别身份甚至实行经济补偿政策，有的企业对于下属企业制定了固定补偿标准。

　　第二，经济补偿政策的非连续性。从2002年原国家经贸委等八部委颁布的859号文到2005年的国资发分配250号文，经济补偿政策发生了潜在的变化，主要表现在经济补偿标准与当地社会平均工资接轨，从而使得一些效益较好的国有大型企业，尤其是分批实施改制的企业集团，由于补偿标准的变化，早改补偿高，晚改补偿少，职工会产生一定程度的抵触情绪，从而可能会直接影响后续改制进程。

　　第三，经济补偿支付的非货币性。此轮国企改制关于经济补偿的政策主要是用国有资产解决国有企业职工的劳动关系问题，因而经济补偿金的支付来源于国有净资产。一般来说，国有企业资产主要是由固定资产、非现金形式的流动资产，以及土地资产构成，现金比例很低，因而以现金方式全部支付职工经济补偿金存在资产变现的问题；同时更为重要的是，经济补偿政策的目的是用国有资产来安置职工，维系企业的稳定与发展，避免大量现金的支付对企业经营带来的危害，同时，目前国有企业改制产权多元化的投资主体主要依赖于企业职工的参与，因而在实际操作层面，经济补偿金的支付主要是转为改制企业的股权或债权。这就导致了一系列的问题，一方面，经济补偿金转股的，存在《公司法》约束下职工出资成为股东的载体问题，比如说职工持股会的法律主体及注册登记、自然人委托的法律效力等问题；另一方面，存在职工股权分配、公司治理、职工股的管理等问题；再者，经济补偿金转股是一种投资行为，因而对于一些效益不好、发展前景不乐观的企业，职工经济补偿金转股的投资风险无疑为企业的后续发展与稳定埋下了隐患；另外，经济补偿金转债的，无疑会加大改制企业的债务负担和流动性风险，不利于改善企业的资产负债结构，同时还存在职工债权的安全性、职工债权的抵押资产挤占企业的担保资源以及抵押资产的监管等一系列问题。

　　四、对我国国企改制经济补偿制度的若干政策性建议

　　第一，出台关于经济补偿的政策应注明政策的时效性，保持经济补偿政策在一定时期内的连续性。一方面利用政策的时效性，可以督促改制企业认识到政策时效期内改制的紧迫性，有利于推动企业的改制；另一方面，经济补偿政策的连续性有利于减小改制的阻力，有利于保持企业和社会的稳定。

　　第二，建立以劳动关系为基础的经济补偿制度，完善与职工劳动关系转换相适应的社会保险制度。对于职工的经济补偿应以《劳动法》为依据，摈弃固有的所谓国有身份概念，凡是与国有企业建立了事实劳动关系的职工，应依法给予经济补偿。在改制时点，应依法清理整顿企业劳动关系，做好职工各项社会保险关系的重新建立、接续管理工作，完善职工社会保险制度，在改制成本的提留和资产核销方面，国资管理部门和劳动保障部门应加强出台政策的协调性和一致性，规范改制企业的操作程序。

　　第三，改制是手段，发展是目的，经济补偿政策不是简单的分家分资产，一分了之，这对职工和企业都是不负责任的。从促进企业长远发展的角度出发，笔者认为在改制时点应注重维持企业资产的整体性和持续经营能力，不宜切块分割，不宜搞全员持股，混淆所有者、经营者和劳动者的概念。对于职工经济补偿金可以“备用金”的形式整体预留，待职工离开企业时，以现金形式一次性支付给职工，这样可以避免职工经济补偿金转股的投资性风险，避免全员持股所带来的出资主体法律效力以及公司治理效率问题。在这一点上，笔者比较赞同南京国企改制的“三联动”政策。对于提留的“备用金”以资产的形式留在改制企业，为维护备用金的安全，要建立完备的监管机制，定期清查盘点，加强内部审计监督。

　　第四，建立完善产权交易机制，包括交易市场的建设、交易信息机制，降低产权交易费用，国企改制在依靠企业职工参与的同时，还可以面向市场，面向外部投资者，形成开放式改制模式，一方面通过产权交易市场吸引投资者以支付对价的方式解决经济补偿金的现金来源，规避经济补偿金转股的一系列问题，另一方面，市场化的方式较为规范透明，有效遏制企业内部人参与改制可能导致国有资产流失的不利因素。

(责任编辑：铭心)