贾康说：“以分税制为基础的分级财政，是市场经济新体制所要求的财政体制配套”，即在全国统一实行分税分级的财政体制，虽然表现为一种制度的安排、国家的改革、人为的选择，但在实质上是顺应市场经济发展的一种必然的、不可阻挡的趋势。

　　其实，全国大多数省对市、市对县已经搞起分税制。但时至今日，县对乡镇有实行分税制的，也有实行分成制、包干制的；而且县对乡镇的分税制一般都不尽完善，不尽彻底。这里有领导主观原因，也有实际客观原因。

　　从主观上说，如果一种体制或一项政策，上级领导认为可行就实施，认为可不行就不实施，那某地不实施分税制就是那里的领导认为它可不行。如果原财政体制使得上级财力比较集中，而实行分税制会使得自己的财力有所下移，有所分散，有所减少，自己的权力因而受到制约，受到削弱，则他必然不愿实行分税制；此时如果没有强力推动，则分税制在他这里就可以不实行。

　　从实际客观情况说，不实行分税制的原因大概有三条：

　　一是非税收入占比重过大，影响分税的统筹安排。据报道，我国政府非税收入2004年达10523亿元，相当于同期财政收入的39.8%。2005年全国的财政收入将超过3万亿元，照以上比例计算，其非税收入会有1.2万亿元。这么多的财力分散在税收收入以外，就使得税收总量相对萎缩，在若干级财政间分起税来困难就大些，从而必然同时制约了分税制的统筹安排。今后，随着财政部门通过将预算外管理的基金纳入预算管理。

　　二是事权划分不明确、不稳定使得分税制难实行。分税制应该是一种相对成熟和稳定的体制。这首先要求各级政府承担的事权或事责相对稳定，这又要以事权划分科学合理且明确无误为前提。以义务教育为例，中小学教育经费在县乡财政支出中占了大头。而中小学义务教育的事责，原来由乡镇政府为主承担；但由于乡镇财力本来不足，2002年国务院办公厅下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》（国办发[2002]28号），规定农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。“县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地(市)、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持”。农村义务教育责任在五级政府间这样笼统地划分，其相关支出责任就难于完全落实。实际执行中，中小学老师工资原由乡镇筹集改由县级政府负责发放，相应的财政收入也随之转移到县级。由于政府间的事权划分不明确以至不合理，且经常处于变动之中，稳定合理的分税制也难于确立。

　　三是国家“条块分割”的管理体制使得事责不清，分税制难以确立。我国实行的是“统一领导，分级管理”的体制。仍以农村义务教育为例，我国农村的义务教育经费原来是以政府财政拨款为主，向农民收取农村教育附加、农村教育集资等收费为辅。无论是乡镇负主要责任，还是县级负主要责任，总还是地方基层政府的事责，是县乡政府出钱。但是，“九五”期间教育部发起“普九达标”活动，要求各地在规定的年限内“普及九年义务教育标准”，否则要对地方领导实行“一票否决”。于是各地纷纷筹巨资完成这项任务，但由于相当多的县乡财政困难，由此造成许多县、乡镇或者弄虚作假，应付上级检查；或者东拉西借，至今债台高筑；甚至形成了“校舍修建靠贷款，危房改造靠集资、工资发放靠收费”的怪现象。据教育部统计，从1995年到1999年，农村义务教育总投入中，近一半是农民负担的，国家每年向农民收取的教育附加约150多亿元，向农村学生收取的杂费约100亿元，农村学校危房改造集资平均每年35亿元左右。“条条”领导以中央名义发布号令，地方政府负责贯彻执行，似这样事责如何分配摆布纠缠不清，相应的财力分配以及分税制也难以确定。（作者单位：河北省财政厅科研所）

(责任编辑：桂衍民)