中央财经(相关:理财 证券)领导小组办公室副主任陈锡文日前表示，现在城市建设和工业建设每年征用土地将近20万公顷，解决征用农民土地引发的矛盾，需要逐步推行征地制度改革。

　　近些年来，政府征用农民土地进行工业化、城镇化或交通建设，已经造成了很多问题。有权威数据称，目前因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65%以上。出现征地纠纷，不是因为农民不愿意转让其土地，而是因为农民被迫接受在自己看来不合理的转让条件。

　　在目前的农村集体土地征用制度框架下，农村土地不能直接转让成为工业和城市建设用地，这些土地必须先由政府征用。对于任何财产权来说，政府本应是一个中立的权利保障者，但现在政府却是交易的一方，政府就是征地的主体。同时，征地的补偿标准也是由政府来确定的。于是，农民就陷入困境之中：面对政府，它无法有效地行使自己对于本集体所有的土地的权利，也没有能力与政府进行公平的讨价还价。而政府又可以从征地中获得很多收益。

　　建设新农村，维护农村稳定，尊重农民权利，必须从保障农民对于土地的权利开始。陈锡文说，征地制度改革影响重大，他预测“改革只能是渐进的”。但改革的起点、方向和原则应当是清楚的。

　　首先必须明确一点，农民是农村集体所有土地的所有者，其作为所有者的权利与私人对自己的财产的权利及国家对于国有资源和财产的权利是一样完整的、不可侵犯的。土地是农民最重要的财产，政府在制定涉及这种财产之变更的相关法律、政策时，必须充分考虑农民的权利。

　　这其中最重要的一点是，必须让政府成为农民的财产权的中立维护者，而不能让政府成为与农民进行讨价还价的交易方。也就是说，在一般情况下，政府不应成为征地的主体。2004年初通过的宪法修正案明确规定，只有在“公共利益”有需要时，国家方可依照法律规定对土地实行征用并给予补偿。“公共利益”显然是有非常严格的法律界定的，一般的工业、商业、道路和城镇住宅建设用地，基本上不属于“公共利益”范畴。而目前非常严重的问题是，地方政府普遍地无限扩大“公共利益”的范围，仅仅为了一般工商用途直接征用农民土地，从而让政府成为土地交易主体，丧失其作为财产权之中立保护者的独立性与权威性。

　　改变政府在农村集体土地交易中的角色，乃是征地制度改革的核心所在。让农民充分地行使自己的权利，按照自己的愿望进行讨价还价，应当是改革的基本方向。农村征地制度改革应当致力于建立一种以农民权利为逻辑起点的土地交易制度：农村集体在征得农民同意之后，可以转让集体土地的建设使用权，用于工商业用途，而无须经过政府征地之手。相反，政府的角色是充当财产权的中立维护者。

　　考虑到土地对于农民及耕地对于国家生存的重要性，考虑到农民主张和维护自己权利的成本较高，政府自可使其政策略微向农民、向土地倾斜。比如，国家可以规定一个土地最低补偿标准。目前政府也公布了农村征地补偿标准，但这被当成一个强制的统一标准。其实，它应当被理解为一个最低标准，在此之上，作为一个特定集体的农民完全应该以所有者的身份与交易对手讨价还价，争取对自己最有利的转让价格。

　　就此而言，2005年10月出台的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》是一个值得期待的尝试。依据该规定，农民可以直接转让其集体所有的土地的建设使用权，这些农地可以出让、转让、出租和抵押。这一规定将从法理上使政府征地的手续在大多数情况下成为多余。当然，要使这一规定真正让农民受益，尚需要政府自我约束，需要大幅缩小目前过于宽泛的“公共利益”的范围，缩小政府不得不直接向农民征地的范围。让大部分农村土地的建设使用权之转让交易，由农民与工商企业在平等的基础上进行。如果政府依然充当农民土地工业化、城镇化的主体，农民的土地权益就不可能得到切实保障。

(责任编辑：崔宇)