2005年年初和年尾，国家环保总局两次成为舆论关注的焦点。而这其中高开低走的曲线更让人唏嘘不已。

　　2005年1月，国家环保总局副局长潘岳向全国通报了30个严重违反环境法律法规的建设项目名单，这是环保总局依据2003年出台的《环境影响评价法》，首次高调依法行政，也是环保部门对于重大工程建设项目实行环境评价“一票否决制”的开始。

　　而到了2005年11月，松花江流域的重大水污染事件导致国家环保总局局长解振华引咎辞职。这位下野的局长是全世界任职最久的环境保护部门的主官，而且在任职期间，解一直告诫部下，环保部门“有为才能有位”。解振华去职的时候，“有为”的副局长潘岳已经寂然无声，甚至没有能履行国家环保总局新闻发言人的职权。

　　偶然崛起

　　对于公众来说，近年来对环保总局的关注始于2003年怒江工程的争论。这项大工程投资巨大，涉及利益相关主体众多。而代表环保总局的某官员对于该项工程的环评报告是否过关一直持有怀疑态度。因此在2003年8月26日，国家发改委在北京主持召开的《怒江中下游水电规划报告》审查会上，该官员拒绝在报告上签字。这一消息迅速为众多环保NGO组织知晓，一场关于建坝的争论在社会中展开。而在审查会5天之后，《环境影响评价法》正式生效。这对于在审查会上“顶不住”压力、“孤军奋战”的环保总局官员来说，无疑是一个好消息。

　　事情最重大的进展是，到了2004年2月，就在双方僵持不下之时，温家宝总理对国家发改委上报国务院的《怒江中下游水电规划报告》亲笔批示：“对这类引起社会高度关注，且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策。

　　在这之后，事情急转直下。2004年下半年，按照《环评法》的要求，环评报告秘密的迅速的完成和通过。到了2005年，怒江工程甚至成了环保总局官员的忌语。

　　在这样的一种背景下，环保总局走入2005年。而不能不认为，潘岳的到任在某种程度上改变了环保总局的弱势地位。

　　出生高干家庭的潘岳先后于1994年任国有资产管理局副局长，1998年任国家技术质量监督局副局长，2000年任国务院经济体制改革办公室副主任，属于国务院当中资历较深的官员，而在宏观经济部门的经历也让他对环境与经济发展的紧张关系有所认识。

　　2005年1月18日，作为国家环保总局的新闻发言人，潘岳在北京宣布停建包括金沙江溪洛渡水电站等在内的13个省市30个违法开工项目。这30个项目以水电和火电项目为主，涉及中国长江三峡工程开发总公司、大唐国际股份有限公司、国电集团公司和华电集团公司、四川电力有限公司等大型电力企业。

　　对于火电项目，环保总局手中握有的硬指标是各地制定并上报国家环保总局计划司的二氧化硫排污总量。环保准入制度要求项目的排污量由地域排污总量决定，不能使地区排污总量超标。根据这一指标，从理论上环保总局可以遏制地方低水平重复建设。

　　但事实上，环保总局的尴尬地位即使在《环评法》颁行以后也没有得到根本改善。

　　原因在于，按照我国现行的行政管理体制，地方环保局归当地政府管理，环保官员由当地任命，上级环保部门只能对其进行业务指导。而一些地方环保部门的官员“念兹在兹”，出于地方保护的目的，对环境违法行为包庇、纵容、袒护，有的甚至借此谋取部门和个人的利益。

　　对于基层环保局的工作人员来说，他们的“位子”、“票子”都掌握在地方领导手里，工作过于积极，往往会自讨没趣。对于地方环保局工作人员来说，他们有三个不敢查：对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查。

　　这种现象又与中国经济发展的大背景相叠加，造成目前环境保护事业困难重重。

　　我国早在制定“九五”规划建议时就提出改变经济增长方式，但是历经十年没见明显成效。高投入，高消耗和高污染仍然是我国经济增长过程的显著特征，更为重要的是，在每一轮经济增长中，政府仍然扮演着重要的角色。压力考核性的官员升迁体制以及追求产值的税收体制使得各级政府都将经济发展作为工作的主要中心，公共支出除了社会安全网的建设与维护，基础教育和公共卫生外，相当一部分都成为政府投资，成为中国经济至今仍不可或缺的动力之一。

　　在这些既有的制度约束之下，环境保护显然不是各级政府的主要任务，公共利益没有得到公共权力的有力保障。

　　对此，潘岳曾在2004年年中的“绿色中国论坛”上说：“要治理好环境污染，一些地方政府靠不住。”

　　因此，环保总局在2005年初的举动便是针对这一制度顽疾的，依据便是《环评法》对重大工程项目的一票否决制。在此之前虽然有地方官员乃至省委书记试图游说环保总局改弦更张，但是并没有达到效果。潘岳还高调的表示，从此次公开点名开始，对违法开工项目公开点名将会成为环保总局干预公开大型工程项目建设的一个习惯性作法。媒体和一些观察者甚至认为继2004年成为“审计年”之后，2005年将会成为“环保年”。

　　而到2005年年末，人们发现，这一估计显得过于乐观。国家审计和环境保护都是守护公共利益的力量，但是后者依然处于比较尴尬的位置，没有得到应有的重视。2005年初“环保年”的开场主要是在潘岳领导下环保部门的高调表现而已。

　　众人之事

　　一项行而有效的制度事实上应该是人们进行利益博弈时共同遵守的一系列规则。而环境保护这项重要的公共利益却出现了代言人缺位的尴尬局面。即使环保总局能够代表这种公共利益，但是它同时受制于行政体系内部的种种约束，“众人之事”却不能体现众人的意志。

　　当潘岳刮起所谓的“环保风暴”时，一直试图寻求体制外的声音，从社会中寻找环保事业的支持力量。对于一位官员来说，这是一种无奈的越位行为。因为在重大项目的审批上，发改委在项目审批的话语权远远超过环保总局。

　　潘岳通报违法项目的当天，曾对新华社记者表示，“很多人把环保当成摆设。比如环评本来是很多项目审批程序的前置手续，可一些政府与项目负责人却把它放在最后。放在最后，就是把它当成审批时盖的‘橡皮图章’，甚至发展到连最后一个手续都不理了。”

　　然而这场通过媒体和社会放大的环保风暴很快就因为圆明园防渗工程事件无疾而终。这场风波的主导者依然是潘岳和他领导的国家环保总局。潘岳是从媒体上知道了这个没有进行建设项目环境影响评价的建设项目。他和环保总局对这件事情“大做文章”，是要做一个总演习。

　　依据《环评法》，圆明园工程投资3000万元，属于建设项目，应该由国家环境保护总局依法对其进行环境影响评价。而且圆明园湖底防渗项目在国家重点文物保护单位内建设，环境敏感程度高，环境影响特殊，在批准该项目环境影响评价报告书之前，应由环保总局组织听证会，征询有关单位、专家和公众的意见。”

　　潘岳则认为，圆明园工程的听证结果并不是最重要的，一场引人注目的听证会所表明的程序正义才是最主要的目的。“我就是要扭转目前这个局面，告诉大家游戏规则是什么。”潘岳说——为了这次听证会，他是凭借个人影响力疏通了各个环节。“以后还会有更好的听证会。”

　　2005年4月，这场引起各方关注的听证会如期举行。但是潘岳的“第二板斧”到此为止，“屡战屡败”的环保总局在圆明园工程上的努力再次无疾而终。环保总局的人士则透露说，原因在于圆明园工程背后的人士“很有背景”。而整个2005年下半年，想要有所作为的环保总局副局长潘岳始终没有祭出自己的第三板斧，人们看到在公开场合露面的主要是作风稳健的环保总局局长解振华。

　　2005年底，解振华因为松花江水污染事件去职，这一事件再次充分暴露了环境保护事业的制度痼疾。行事稳健的解振华既是为自己的疏忽，也是为尴尬的环保体制付出了代价。

　　松花江上下游的矛盾由来已久。作为重要的省会城市，哈尔滨的工业和生活用水对松花江依赖慎重，而在它的上游，不但有三座水库，还有一座石化型城市吉林市。从“七五”“八五”期间，吉林市化工企业相继建立，松花江污水排放开始逐年超标。黑龙江向中央反映了情况，水利部出面协调，随后水利部决定成立由辽宁、吉林、黑龙江三省联合组成的松花江流域协调组。这个部门独立于松辽水利委员会之外，全权协调松花江上下游的矛盾。但是这个部门并非常设，仅是上下游出现了矛盾后，由三省专家、官员临时组成，因此并不了解情况，更不解决问题。

　　而对于上下游矛盾，看上去环保总局处于一个超然各方利益的位置，但是解决的办法也主要是罚款而已。

　　国家环保总局副局长汪纪戎曾经对媒体表示，“企业排污，抓到了，我们只能罚点钱了事，我们没有执法权，而罚款数额又有限。”罚款最高限度不超过20万元，而企业治理污染的费用比这个高得多，这也就造成守法企业成本高，违法企业成本低的尴尬局面。

　　多年积累的矛盾，在松花江水污染这次突发事件中暴露无遗。我们至今仍无法知晓事情的全部细节。解振华个人的疏漏究竟应该对事态的严重性负多大责任。

　　根据媒体报道，吉林省环保局说：在11月13日下午———吉化爆炸5小时后，省环保局以“重要信息快报”的形式，将事故情况上呈总局值班室。由于当时检测数据尚未最终确定，也就没有数据报告11月14日晚7时左右，省环保局又以“专报信息”的形式将污染情况通报总局。在总局一位副局长的坚持下，此事在当晚又上报国务院。15日晨，一位副总理对此做出重要批示。但此时的解振华似乎还没有觉察事态的严峻，只派了一个专家组赶往现场。直到17日，国家环保总局的应对措施仍未出台。

　　环保总局副局长王玉庆将过错归结于地方环保部门的瞒报，他认为11月14日至17日，在松花江污染事故发生后的若干天里，我局没有接到吉林省环保部门关于这起事故的信息，错过了解除污染隐患的最好时机。” 环保总局一位人士曾对《第一财经(相关:理财 证券)日报》称：“老解确实有点麻痹大意了。他太相信地方上的人了，以为事情并不大。”

　　虽然在解振华去职之后，环保总局保持静默，但是内部的一个声音仍然没有变化，那就是环保总局应该扩权。因此我们相信，虽然松花江水污染事件中存在着解振华的判断失误，但是作为一个“二级局”。环保总局难以在各方利益的博弈中完成应有职能也是事实。我们可以得出结论，此次水污染事件如果没有后来黑龙江方面下游倒逼上游的应急举动，没有松花江污染波及俄罗斯，造成重大国际影响，此次事件的走向尚难逆料。

　　解振华的去职使得许多环保总局人士再次痛感，环保系统扩权刻不容缓。

　　来自国家环境保护总局环境监察局的消息是，全国环保系统内部一直在构建一个上下协调、统一的垂直管理体制：加强国家和省级环境监察部门执法力量；国家设立分片管理的环境监察分局，省级环境监察部门根据需要在重点地区设立环境监察派出机构；对于市以下环保部门，特别是经济开发区环保部门，逐步实行垂直领导；地方环境保护行政主管部门主要领导的任免，要征求上一级环境保护主管部门的意见。

　　另一个环保系统内的说法则是：国家环保总局有望在两三年内与国家商务部、国家发改委“平起平坐”，升格为“环境保护部”，而不再是现在的“二级局”。

　　而更富远见的潘岳2004年在谈论环境问题的一系列谈话中说，应强化党政领导干部环保绩效考核，尽快建立环境公益诉讼制度，要将环保指标纳入官员的政绩考核体系。

　　但是，单维的行政扩权并不是解决问题的主要办法。虽然环保总局仍属于一个弱势部门，没有足够的权限和资源，但是我们也不希望改革的结果是，环保总局手中的权力成为新的行政审批，造成权力膨胀。

　　在2005年初所谓的“环保风暴”开始的时候，曾有人士赞叹说，中国的非政府组织（NGO）与一些政府部门越来越多的并肩作战。政府的工作得到了民间的配合和呼应。这是一些社会学者心目中理想的范式，有限政府与富有弹性的民间社会。但是到了年底，环保风暴既不见了踪影，也没有了公众参与，有的只是官员问责。环保事业仍然只是有为政府和无限政府的内部事务。

　　公共权力的分配与运作，在这个国家转型，政府革新的变革时代是一个极富意味的课题。保有蓝天绿水青山本是公众利益，如何让公共权力为众人之事服务，这显然不只是环境保护领域内独有的挑战。

(责任编辑：康慧)