竞争制度的引入是垄断行业改革的核心问题，产权制度改革是基础，而监管制度则是垄断行业改革与发展的根本保证

　　20世纪80年代中期和90年代中后期，我国对垄断行业先后进行了两轮改革。时至今日，电信、电力、民航、铁路、邮政都不同程度地进行了以引入和强化竞争为主题的变革，对我们每个消费者来说，从最初话费昂贵的单一的全球通，到今天琳琅满目而又经济实惠的神州行、小灵通、动感地带，这场改革我们也感同身受，获益多多。客观评价我国垄断行业改革的现状，正视改革面临的现实矛盾，对推进垄断行业的进一步改革和可持续发展，无疑十分必要与重要。为此，记者特地采访了长期从事这一领域研究的专家,国家发展和改革委员会“十一五”规划课题“推进我国垄断行业进一步改革的政策设计”课题组主要成员、首都经贸大学戚聿东教授。

　　改革初见成效　“瓶颈”制约打破

　　戚教授介绍说，我国对垄断行业改革的初始动因源于对建设资金的需求，这是20世纪80年代中期第一轮垄断行业改革热潮的出发点。当时电信业率先放松价格监管、增加收费项目以筹集资金，国家和地方政府共同建设、分层管理，这些措施促进了电信业的快速发展。电力行业实行集资办电、逐步放松价格监管和准入监管、中央和省两级管理、“电厂大家办、电网国家管”，较快地缓解了电力短缺的矛盾。不久，民航也放松准入监管，调动地方积极性，一大批地方航空公司应运而生，一大批民用机场得以建设改造。同时，铁路等行业也有一些改革举措，例如支持和鼓励地方筹资参与铁路建设、允许铁路部门发行建设债券和提价以筹资加快建设等，这些改革措施较快地缓解或消除了这些行业的供给瓶颈，但同时也暴露和加剧了长期存在的体制矛盾，市场垄断格局没有发生根本变化，而垄断利益则得以合法化和进一步强化，还出现了不平等竞争、侵蚀消费者利益等新问题。

　　自20世纪90年代中后期以来，我国开始对一些垄断行业进行第二轮改革，此次改革触及到了较深层次的体制矛盾，力图从制度体制上削减垄断、引入竞争机制，调动各类投资者的积极性。主要的改革办法是，自上而下地从管理体制框架上实行政企分开，即有步骤地撤并垄断行业的政府管理机构，对其所属的行业按其特性进行“拆分”，打破市场垄断格局、培育多个竞争主体。其中，对原来独家垄断的行业采取“横向分拆”的方式，例如对电信部门经过多次分拆和重组，最后形成了中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通和中国卫星通信等六大公司。对原来垂直一体化的电力行业进行“横切竖割”，“横切”是把发电企业拆分成华能、大唐、华电、国电和中国电投五大集团公司，把电网按区域拆分成国家电网公司和南方电网公司，进而又按区域再拆分为多个区域电网公司；“竖割”就是把电网、发电和辅业按业务切割，分别组建两大电网集团公司、五大发电集团公司和四大辅业集团公司，同时又设立“电监会”。这样，整个电力系统被拆分成“1+2+5+4”的基本格局。民航系统也有类似的改革举措，2002年十大民航公司被重组为国航、南航和东航三大集团公司，并与民航总局脱钩。通过第二轮改革，垄断行业初步实现了政企分开，在电信、电力和民航等部门初步引入了竞争机制，出现了迈向垄断竞争的趋向，尤其是在垄断行业中推进现代企业制度建设，初步培育了一批市场竞争主体，并重新设计了政府监管体制和机制。但以“拆分切割”为基本途径的第二轮改革显然还存在着不少局限性，仅仅依靠国家强制拆分切割经营业务或区域范围，难以塑造出活力充沛和行为规范的市场主体，也不可能形成充分竞争和结构完善的市场格局。

　　戚教授认为，经过“政企分开，引入市场竞争，推进垄断行业国有企业重组和产权改革”等方面的有益探索，我国垄断行业改革经过了市场化改革和行业开放的起步和探索阶段，取得了阶段性的进展，垄断行业改革已初见成效。这些改革，推动了企业技术进步，提高了企业生产效率与效益，促进了垄断行业的快速发展，改善了供需状况，电力、电信和交通运输等垄断行业的“瓶颈”制约问题已基本缓解。同时，保持了垄断行业价格的相对稳定，行业的服务质量也有所提高，给普通消费者带来实惠，也改善了其他行业的发展环境。

　　产权、竞争与监管必须均衡

　　进一步推进我国垄断行业改革，是完善社会主义市场经济体制的重要一环。戚教授认为,必须明确垄断行业改革应坚持的基本原则，在此约束下，准确把握改革的政策框架，同时积极推进垄断行业改革的关键举措，进一步完善垄断行业的竞争制度，稳步推进我国国有垄断企业的产权制度改革，构建一套适应市场经济发展要求的现代监管制度。他认为，垄断行业改革应坚持的基本原则是：

　　1．产权制度、竞争制度与监管制度的均衡原则。

　　为从根本上促进我国垄断行业的长远发展，必须跳出垄断行业改革局限在原有国有经济框架内调整的局面，对传统的政府通过国有企业直接垄断经营的治理体系进行根本性改革。必须在引入竞争机制的同时，积极进行产权制度改革，以塑造我国垄断行业运营发展的微观企业制度基础。从垄断行业现实发展要求出发，垄断行业竞争机制的引入和完善是与产权制度改革和社会资本的进入分不开的，二者相辅相成、互为促进，必须同步进行。

　　同时，竞争机制的引入也是个极其复杂的问题，垄断行业改革并不能用“引入竞争机制”一词就能概括或表达。在传统垄断行业中的竞争性环节，竞争既有利也可行，因此应维护一般竞争政策，但这却不适于极端自然垄断性质的领域。在这种条件下，竞争政策没有效果，即使自由化出现，竞争也可能不会发生，必须依靠政府监管。有相当部分垄断行业，对竞争有很强的渴求，但现实中存在着进入障碍，在位优势企业可能通过反竞争行为威胁潜在竞争企业。如果取消了进入的法律障碍，仍存在经济障碍，行业也不会有竞争性。在这种情况下，竞争导向的监管政策将起重要作用。另一方面，竞争有时是可能的，但可能会造成我们所不希望的结果。如市场开放可能使有的电信企业选择效益好的地段进行服务，而对偏远地区拒绝服务，这与部分垄断行业公益性产品特征所要求的“普遍服务原则”相矛盾。所以，竞争制度的建立也离不开有效监管制度的配合。

　　从总体上讲，竞争制度的引入是垄断行业改革的核心问题，产权制度改革是基础，而监管制度则是垄断行业改革与发展的根本保证。在推进我国垄断行业改革过程中，应将三者有机统一起来。

　　2．着眼于国际竞争的国家经济安全原则。

　　与发达国家企业规模相比，我国企业规模并不大。在这种情况下，我们应该审时度势，顺应世界潮流，建立起以大公司大集团为核心的现代产业组织体系。我国已经加入WTO，国内市场国际化的态势已经非常明显，我国急需一批能够在国际市场上纵横驰骋的“国家队”。面对“先行者垄断”的国际市场格局，我们也必须组成集团军，以大制大。不然，我们只能吞下国外跨国公司交叉补贴竞争策略的恶果。在经济全球化背景下，面对已经或正在跃跃欲试进入我国垄断行业的国外跨国公司，我国应该有一些比较大的主导企业与来自世界的跨国公司进行竞争。在垄断行业，当务之急是通过制度创新和体制改革，使行政性和半行政性的国家级公司尽快成为真正意义上的企业，这样我们就可以充分利用这些“国家队”来应付来自国际竞争的挑战。如果过度搞“兄弟竞争”，最后可能被国外各个击破。所以，垄断行业改革必须坚持国家利益至上准则。

　　3．分类改革、总体推进的原则。

　　我国垄断行业存在的问题从形成根源上看大体有三类：第一类是国有企业所共有的普遍性问题，如政企不分、所有制结构单一、经营管理粗放、缺乏有效的企业治理机制等。这类问题和垄断没有什么直接关系，与竞争是否充分也没有必然的联系，不能靠反垄断来解决，而必须通过进一步深化企业产权制度改革来解决。第二类是行业组织结构不合理带来的问题，需要通过行业重组形成适度的竞争结构和加强政府有效监管来解决。第三类是政府管理体制改革迟缓带来的问题。这类问题要通过进一步转变政府职能，深化政府管理体制改革来解决。制定政策时必须具体问题具体分析、区别对待、分类处理。在垄断行业的产业链条上，既有垄断性业务，又有竞争性业务，两者之间可以进行适当的分割。即放宽垄断行业中竞争性业务的市场准入，而把自然垄断性业务作为政府监管的重点。

(责任编辑：田瑛)