说出来可能很多人不相信，在中国这个有着13亿人口的国家，城市人均建设用地之多，甚至超过世界最繁华的城市之一纽约，总量更是已达世界第一。然而与这一骄人数字相对应的，却是我国在城市化过程中，出现了“平地建城植树，基本农田上山”的怪状。对此专家指出，这种城乡建设占地的粗放模式亟待调整。

　　用地弹性系数远超合理水平

　　据国土资源部咨询研究中心副主任刘文甲介绍，目前，我国城乡建设用地约24万平方公里，城市人均建设用地已达130多平方米，远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平；2004年全国村庄建设用地2.48亿亩，按当年农业人口计算，人均村庄用地218平方米，高出国家定额最高值（150平方米/人）45.3%。而包括郊区在内，纽约人均占地为112.5平方米。

　　然而，过快的城乡建设用地增长并没给我国带来多少好处。据刘文甲介绍，1990-2004年，我国城镇建设用地由1.3万平方公里扩大到近3.4万平方公里，城市用地规模弹性系数（城市用地增长率/城市人口增长率）从1986-1991年的2.13增加为2.28，已大大高于1.12的合理水平。我国现有城乡建设用地从总量上来看，已足够16亿人口达到世界发达水平的用地需要，但从结构上来看，总量的5/6是分散在农村的农民集体非农建设用地，不能直接用于工业化和城市化的需要。

　　平地建城 农田上山

　　中国城市人均建设用地130多平方米相当于这样一个地理概念——以香港特别行政区为例，土地总面积1068平方公里，约600万人，城市建设用地约200平方公里，人均建设用地30多平方米。如果按照人均130平方米布局，相当于把香港现有的建设和人口布置在800平方公里的土地上，其道路、地下管网等基础设施建设和人流、物流的里程都将增加4倍，香港保护下来的绿水、青山和田野将由占土地总面积的80%多，降到约20%。

　　建设用地快速增长不光是没带来什么好处，相反，还带来了一种所谓“平地建城植树，基本农田上山”的奇怪现象，地方政府为了城市化，大量占用平原平坝良田建设城市、集镇和村庄。

　　用“金”调整城乡建设用地

　　刘文甲对记者说，要想解决当前我国城乡建设用地多这一突出问题，就要用好“金”，做好城乡建设用地调整。同时，完善农村地权制度，解决农民“城乡两栖”问题。

　　所谓“金”，是指农地非农建设发展权的巨大价值。刘文甲说，这些年，一些地方把政府混同于一般的经营者，片面理解“经营城市”，实际上是经营土地，以地谋财。据统计，至2003年底，我国已建立的1700余家土地收购储备机构运作情况，平均获得利润243%。这种高额利润主要来自政府给的农地转用权产生的“金”。这个“金”被政府设立的机构占有了，就使“以地谋财”的胃口越来越大，耕地被吞食的越来越多，建设用地的利用越来越粗放。

　　所以，刘文甲建议用“金”来调节土地在各种用途中的回报率，用“金”在经济上支持土地用途管理制度。他解释说，这个制度的重点：一是城市发展新征农地时必须将“金”上缴中央政府，“金”的数量由国土资源部门组织评估确定；二是承认已经认定的农民集体非农建设用地的“金”属于农民。因农村建设用地已超标40%的，农民非建设用地如退建复耕，中央政府可将“金”按复耕质量合格耕地的70%，返还给农民，或让农民以这70%耕地的农地转用指标卖给城镇发展需征农地者。这一指标买卖成功，中央政府可以不再向买指标的城镇收“金”了。

　　解决农民“城乡两栖”

　　刘文甲指出，当前在发达地区农村土地所有权的巨大价值已经显现出来，农民不愿意因身份问题而放弃已经到手的土地使用权，于是出现了“城乡两栖”的中国特色。一些农民，即使在城里找到了很好的工作，拥有了很丰厚的收入，买了车和房子，也不愿放弃“农民”身份，仍坚持“城乡两栖”。等20多年后中国达到16亿人口时，如果大部分人城乡两头占地，我国土地资源将难以承受。

　　为解决“城乡两栖”现象，刘文甲建议用共有制形式实现“农民集体所有”，这种制度明确每个农民有相同的一股所有权，土地所有权体现的经济收入，除一部分用作经营管理费用外按股分配到农民，充分体现每个农民那股所有权的价值，可以继承、赠与、买卖，在所有权股权流转中，使农民共同共有发展。同时，通过家庭承包、专业承包、“四荒地”拍卖、集体非农建设用地租赁等各种方式取得的土地使用权都必须与农民集体土地的经营管理部门签订合同，严格执行合同法，在遵守合同的前提下，土地使用权人有权通过继承、赠与、买卖等方式处置土地使用权。农村宅基地一次确定后，增人不增宅基地，减人不减宅基地，允许宅基地继承、赠与、买卖。

　　刘文甲说，如果能按他设想的这样，农民的土地所有权、土地使用权和宅基地以及自留地、自留山等土地物权都可以顺畅流转，农民进城时，将这些物权兑现成进城务工经商，安家立业的本钱，就再也不必“城乡两栖”了。

(责任编辑：田瑛)