人物志·邓聿文

    邓聿文,法学硕士,副编审,供职于中共中央党校学习时报社,主要从事中国改革与社会转型研究,出版著作三部,发表时政、财经和社会评论数百篇。

    近年来,两会的一个焦点话题是国资改革以及国资流失问题,今年也不例外。比如,长期关注国企改革的全国政协委员朱佩玲说,内外勾结、低估贱卖国有资产,造成的流失不容忽视。而人大代表、人民大学校长纪宝成更是直指大量优质国企到海外上市导致了国有资产的大量流失。根据纪宝成的说法,1993年至2005年大中型国有企业在海外上市过程中,涉及国有资产流失至少600亿美元。

    海外上市造成的国资流失,主要是因为企业的市盈率过低所致,中国在海外上市的企业,价格均比国内资本市场同类企业至少低20%以上。国内的国资流失则多半发生在转让环节。有资料统计,采用公开拍卖形式出售的国有资产价格一般比资产评估机构的评估价格高出10%左右,而采用私下交易方式出售国有资产的价格一般比评估价格低30%左右。这里的关键,就是看企业产权交易是否进入产交所。就此而言,产交所是防止国资流失的一道重要屏障。正因如此,日前国内三大产交所,即上海联交所、天津产权交易中心、北京产交所联合部分产交机构,发出八大倡议,要求产交机构自律。

    无论是纪宝成等代表提出的减缓企业海外上市步伐也好,还是产交所倡议的加强产权交易机构自律也罢,虽然对防止国资流失有一定的作用,但这种作用不宜夸大。在目前国有资产立法相对滞后的情况下,我认为遏制国资流失的一个更好办法是,将国资改革纳入到人大专门监督的工作范围内。

    事实上,在去年召开的地方两会上,上海和北京的人大代表和政协委员也曾分别提出过应把国资改革纳入人大监督的建议。例如,上海市人大及常委会在参与国资改革的探索中已形成了良好的工作机制,但出于国资改革的全局性、重要性、深远性,以及目前国有资产立法的相对滞后,应该将国资改革和国资运行等重要内容列入市人大常委会讨论、决定重大事项的规定内,使人大参与国资改革制度化、法制化、程序化。

    人大参与国资改革的理论依据是,国有资产是全民的资产,国资改革涉及到全体人民的根本利益,按照人民主权和代议制理论,人民是国家权力的主体。人大是代表人民行使国家权力,是由人民授权,又须对人民负责、受人民监督的。换言之,人民代表大会制度是代议制民主的一种实现形式。因此,只有代议机构的人民代表大会才有权代表全体公民行使政治主权和经济主权。

    然而,这些年来,由于在国有资产所有权归属问题上出现的错误和混乱,人大特别是地方人大放弃了监督职责,这是导致国资改革中国有资产严重流失的重要原因之一。在国有资产所有权归属问题上的错误和混乱表现在:认为国有资产由政府代表,结果就变成地方政府有权处置国有资产,实际上又变相为是市长、县长有权处置国有资产。因此,我们看到,在一些地方,一二个领导或某个政府部门的决定,就能够把大片土地或一些资源转让、划拔给私人或私人企业,把国有企业给卖了,根本就没有经过人民的代表机关------人大的讨论和决定。

    不仅人大对国资改革监督不力,在现实中,受人大委托监督的政府监管也不到位。国有资产营运的损失和流失,主要有两大原因:一是经营者的腐败,二是经营者没有按照价值最大化的原则去运作。我们虽然成立了国资委,但国资委只是管理经营性国有资产中一部分大型企业,其管理范围有限和监管不够；由于非经营性国有资产大都分散于政府各个部门,政府基本上对这部分国有资产没有监管。另外,国资委作为一个政府部门,其本身以及它对国资的监管也应该由人大监督。因为,按照政府部门机构的分工,国资委的性质相当于政府财政工作的延伸,财政税务部门负责财政收支流量的监督管理,国资委则负责财政存量资产的监督管理,现在财政税务部门已经建立了向人大的工作报告制度,但国资委却还没有将这项工作提上日程,对国资委的监管行为本身没有监督。这也是不够合理的。

    其实,由代议机构来监管国有资产,也是国际通行的做法。从西方主要国家来看,虽然其对于国有企业的管理也是通过政府来执行的,但国会通过设立委员会等各种手段,实现了对国有资产的管理。以国资比例相对较高的法国而言,国会对国有资产的管理和监督主要是通过调查和诉讼方式实现的,国会议员拥有对涉及国有企业各个方面的直接和间接调查权,可召集会议直接调查也可组织有关调查组或委托审计院调查,有权在特定期限内设立调查委员会和监督委员会,并就国有企业问题向政府有关部门提出口头或书面质询。

    参照西方国家的国会对国有资产的监督,再结合中国的实际,我认为,人大对于国资的监管应主要体现在以下几个方面:首先,对国有土地、资源和国有企业进行私有化必须由人大决定；其次,要根据人大决定或授权,对国有公司资产进行转让、拍买；第三,向人大报告年度工作计划的日程和主要内容、准备研究解决的具体政策措施、准备完成并予以公布的规章制度和行政执法标准、年初计划年末执行效果的评估说明、以及辖内国有企业和国有资产增减变化的报告等,供人大审议；第四,在人大内设置一个权威的、不受国资委干预的监督机构,由国资委定期向它汇报工作,并接受检查和监督。所有这些,都应该体现在将来出台的《国有资产法》中。

    据统计,国资每天流失一个亿。这表明,加强对国资改革的监管已经是刻不容缓了。由人大来监督国资改革,将有助于规范国资改革,推动国资改革步入法治轨道,堵住国资流失缺口,使国资改革顺利进行。