统筹城乡发展 完善乡村治理
——“中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革国际研讨会”观点综述
征庚圣 匡贤明 夏锋
我国正处在改革的历史新起点。建设社会主义新农村，统筹城乡发展，完善乡村治理结构是迫切需要解决的重大课题。 2006年3月25～26日，由中国（海南）改革发展研究院主办的“中国新农村建设:乡村治理与乡镇政府改革国际研讨会”在海口举行，会议就新农村建设过程中的理论和现实问题展开了深入探讨。
本次研讨会受到了国内外专家、学者的广泛关注和积极参与。出席会议的正式代表160多人，包括国家发改委、农业部、财政部、中编办、国务院研究室、国务院发展研究中心等国家部委的领导和专家；中共中央党校、中国社会科学院、中国人民大学、北京大学等重点院校和科研机构的农村政策研究人员；21个省（市、自治区）的代表；美国、印度、韩国、挪威等国家研究农村发展和乡村治理的学者。为使研讨会更具实践性，会议还特别邀请了国内部分乡（镇）、村的基层代表。现将本次会议观点综述如下：
一、站在历史新起点，统筹城乡发展
2005年以全面取消农业税为标志，拉开了新农村建设的序幕，也揭示了中国农村改革进入新阶段。因此，必须站在新的历史起点，全面统筹城乡发展。
统筹城乡发展是我国新农村建设的根本理念和指导思想。代表们认为，党的十六大以来，我国在农村改革方面先后提出了一系列新的理念：一是把“三农”工作作为政府全部工作的重中之重；二是明确统筹城乡发展的基本方略；三是做出了我国总体上已经具备“以工促农、以城带乡”的判断；四是制定了“少取、多予、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针；五是强调了建设社会主义新农村的基本任务。统筹城乡发展是新阶段“三农”工作的重要拓展和升华，它与建设新农村相互依存、相互补充。
统筹城乡发展是适应社会矛盾变化的客观要求。代表们普遍认为，在新的历史时期，建设社会主义新农村有其必要性和迫切性。在后农业税时代，我国社会面临着日益突出的两大矛盾：一是经济增长与发展不平衡、资源和环境约束的矛盾；二是广大社会成员的公共服务需求全面快速增长与公共服务不到位、公共产品供给短缺的矛盾。这两个矛盾在农村尤其尖锐。因此，适应社会矛盾的变化，需要进一步落实以人为本的科学发展观，促进城乡协调发展。
统筹城乡发展更加体现了社会公平的原则。许多代表认为，在我国市场化改革进程中，应当更加注重社会公平。目前，城乡公共服务的严重失衡已成为城乡统筹发展的突出问题，并成为城乡分治的焦点所在，由此引发和激化了许多新的社会矛盾。因而有必要通过统筹城乡发展来深化改革，使广大农民能够分享改革的成果。
二、建设新农村，必须从制度层面着手
新农村建设是一个系统工程，需要各方面政策的配合，从宏观和微观两个层面进行统筹安排。农村税费改革是惠民利民的重要措施，但这只是迈出新农村建设的第一步。因此，新农村建设需要以深化改革为基础，进行制度创新，切实保护农民利益，实现城乡协调发展。
深化综合体制改革。在新农村建设过程中，关键是要加快土地制度改革、农村经济体制改革和行政管理体制改革。有代表提出，建设新农村不能重蹈城市建设过程中“经营城市”的旧路，不能把招商引资作为政府主要的工作重点。统筹城乡发展不仅是农村公共基础设施的建设和村容村貌的改变，更重要的是农村综合生产、生活能力的提高，因而制度安排上必须有所体现。也有代表提出，新农村建设中的“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的目标不仅涉及到经济体制改革，而且包含了社会体制与政治体制改革，体现了制度改革的配套要求。有代表则强调指出，在制度安排中，基础秩序更重要。统筹城乡发展不能只盯着制度安排的表面，应该更加关注这个制度能够运作的基础秩序。
制度安排必须自下而上与自上而下相结合。代表们认为，中央必须进行相关的制度创新，进一步完善现有的制度安排，加大中央财政向农民、农村、农业倾斜的力度，让公共财政的阳光普照农村，为新农村建设提供有力的制度保障和资金保障，这是自上而下的制度安排。代表们也强调在统筹城乡发展过程中自下而上的制度安排的重要性，比如说，促进民间资本投入于农村公共产品尤其是准公共产品的生产。在制度安排的过程中，必须尊重农民的意愿，充分发挥农民的主观能动性，将内生的改革意愿和外部的改革推动有效地结合起来，以减少制度供给和执行中的时滞，提高效率。
宏观经济政策要为统筹城乡发展服务。有代表提出，“三农”问题根本上不是农民、农村和农业自身的问题，而是宏观的问题。在中央和地方实行分税制后，中央和地方的事权和财权不对称很大程度上影响了农村各项事业的发展。在现有财政约束的框架下，要进一步扩大中央财政对农村的投入力度。一些代表从宏观经济政策领域提出了统筹城乡发展的其他建议，解决“钱从哪里来，人往哪里去”的问题。由于体制等方面的原因，农村资金大部分流入城市，农业银行等农村金融机构的服务重点已发生转移，为农村提供金融服务的动力严重不足，必须重新构建农村金融服务体系，将现有的农村信用合作社发展成带有合作性质的金融机构或是带有社区性质的商业银行。
新农村建设中要切实维护农民权益。代表们普遍认为，改革是一个利益调整的过程。因而，处理好各方面的利益关系尤为重要，不能加剧农民群体的弱势困境。在此基础上，代表们从不同的层面提出了相应的政策建议，如有代表提出应该明晰与农民利益悠关的土地权益，消除农民与土地之间的模糊关系。比如说，“30年不变”到底是农民使用土地权限不变？还是政策的法律有效期为30年？在此基础上，有代表进一步提出，如果农民的土地权益得不到有效保护，将会导致农业生产的短期行为。比如说，一些地方农村灌溉系统失修和土地掠夺式利用，导致了一些农田土地肥力下降和大量使用无机肥，加剧了生态污染，形成恶性循环。有的代表则强调农民的利益保护和利益诉求机制，改革现有的信访机制，将之与人大相结合，强调司法援助和法律保障；也有代表坚持农民群体自身维护利益的必要性，认为单纯靠外界维护有一定的局限，要发展以农村新型经济合作组织为重点的农民组织，提高农民自我发展和保护能力。
三、统筹城乡发展的核心是打破“二元”定式
二元制度结构是造成城乡差距的重要原因。因此，从农村实际情况看，打破城乡二元制度结构对缩小城乡差距十分重要。“十五”时期，我国实现了城乡税制统一，这是一个历史性突破。“十一五”时期，如果我们能在打破二元制度结构方面有实质性进展，将对建设新农村有重大作用。
统筹城乡发展，必须打破“二元”思维。有代表指出，我国的城乡分治不仅是在机制上，还体现在社会的“二元”思维上，即习惯上按照“二元”定式进行思考和解决问题。因而要统筹城乡发展，必须打破“二元”思维定式。如财政科目上的“支农支出”，一定程度上可以解读为，农村问题的解决带有“支持”的性质，并非财政的份内事。打破这种思维定式，有利于促进城乡协调发展。
统筹城乡发展，必须解决“二元”结构问题。与会专家们一致认为，城乡“二元”结构已经成为当前我国经济和社会发展的严重障碍。如果城乡“二元”结构问题不解决，不但会造成一个城乡断裂的社会，甚至会使城市本身的发展失去依托和支撑。有代表进一步指出，我国目前面临行政和市场两个“二元”结构的叠加，即在行政主导型的“二元”结构没有完全消失之前，市场主导型的“二元”结构开始形成，这是横在我国农村和城市之间“二元”结构的真正含义。在这两个“二元”结构叠加在一起的情况下，城乡差距进一步扩大。因此，必须在解决行政“二元”结构的基础上，解决市场“二元”结构的问题。
打破“二元”制度结构，有助于缩小城乡差距。有代表认为，目前城乡之间的实际收入差距已在原来的基础上有所扩大，很大程度上与政府在城乡之间实行的差别化政策有关，如基础教育、医疗、最低收入保障、养老保险等方面。面对城乡实际差距过大的现实，我们应当充分估计并高度重视农村公共服务对缓解和缩小城乡差距的重要作用。缩小城乡差距，并不是指缩小城乡经济总量的差距，重要的是逐步缩小城乡居民享有的公共服务和生活水平的差距，以实现公共服务的均等化。
四、建设农村公共服务体制是统筹城乡发展的重点
城乡之间公共产品供给的巨大差距，严重影响了社会公平和稳定。有必要加快建立城乡统一的公共服务体制，让农民更多地享受到均等化的公共服务。
统筹城乡发展，要求公共服务进一步向农村延伸。以科学发展观为指导，统筹城乡发展，重要的是把建设新农村依托在公共服务体制创新的基础上。代表们指出，随着农业税的取消，农村公共服务的内涵和外延都发生了根本转变。所以，应当在有条件的农村地区，扩大公共服务的范围，提高公共服务的质量。除了效率类公共服务，如农村基础设施建设、信息服务等外，还应包括义务教育、公共医疗、最低生活保障等民生类公共服务和财产保护、法律援助等民权类公共服务。有代表建议，今后几年，通过为广大农民提供基本而有保障的公共产品，可以有效缓解不断扩大的城乡差距，并由此探索市场经济条件下城乡协调发展的新途径。
公共财政应首先满足农民最迫切的公共需求。有代表提出，即使我国中央财政向农村大幅度倾斜，也无法支撑庞大的农村公共服务体系。因此，为农村提供公共服务存在优先次序的问题。从公共财政承受力和效率角度，需要优先解决农民增收、农村基础设施建设等问题。与之相反的观点是，目前农村最需要解决的是民生类公共产品的供给。因此，需要尽快解决农村最急需和最现实的公共产品供给问题，如提供免费、强制和无差异的义务教育，建立农村公共医疗体系和最低生活保障体系等。有代表对此观点加以论证：按照亚行最近估计，我国每年只需拿出1000亿元人民币，就能保证中国2500万最贫困人口的最低生活水平；为1.2亿农村学生支付9年的学费；为7.7亿农村人口建立基本的医疗保障体系。这样的支出有很强的可行性，如能积极实施，必将有力地促进经济增长和社会公平。
必须建立多元化的公共服务供给体系。有代表提出，要转变观念，在公共产品的提供上创造新的模式。政府是公共服务最重要的，但不是唯一的主体。有代表从国别对比研究中指出，应该在以各级政府作为农村公共服务供给主体的前提下，发挥农村经济合作组织、农村传统自治组织的积极作用。由于与政府在提供公共服务的方式、范围上存在差别，各类民间组织一定程度上可以弥补农村公共服务领域的某些空白。也有代表指出，在农村经济合作组织等比较强大的情况下，有可能形成政府与民间组织在公共服务提供方面的良性互动。对于农村事业单位改革，代表们认为，必须把农村“七站八所”的改革纳入到农村公共服务体制范畴内，按照提供公共服务的要求，统筹农村事业单位改革。
完善公共服务供给的监督机制。有代表指出，要提高公共服务供给的效率，除了体制因素外，重要之处在于透明化和问责制，包括对政府公共服务决策和执行过程的透明化和问责制。因此，需要建立比较完善的民主监督机制，发挥农民自治和各类民间组织的作用，同时建立相应的审计机制。有代表进一步指出，目前我国的审计理念正在从真实型向效益型转变，要把这个机制引入公共服务领域。这既有利于防止资金的“跑冒滴漏”，又有助于提高资金的使用效率。
五、统筹城乡发展，需要构建有效的乡村治理结构
近年来，我国乡村治理的各种矛盾日益突出，已成为整个经济社会发展中一个不容回避的问题。如何构建现代乡村治理结构，对于统筹城乡协调发展有很大影响。
与时俱进，构建现代乡村治理结构。与会代表普遍认为，合理的乡村治理结构既包括有效发挥政府作用，也包括有效发挥社会民间组织的作用。有代表根据国别对比研究指出，在乡村治理结构中，民间组织的参与非常重要。例如，印度的乡村治理，在政府管理之外有民间组织参与，这些民间组织非常重视农业建设，解决了村民现实的问题（如义务教育等）。也有代表指出，由于政府和乡村社会的关系、政府和农民的关系发生了若干变化，因此需要对乡村治理模式进行改革。对政府来说，要让农民自己行使权力，政府只需要保证程序的公正。有代表认为，现在关于乡村治理研究的最大困扰是，问题比较清楚，但有效的措施比较欠缺。因此，研究者要深入基层，发动和依赖群众，加强对策性研究。对于乡村治理，不少专家谈到了要加强社会文化建设和精神文明建设。也有代表提出，在条件成熟时，可以在一些地区尝试组建农民协会，以更好地维护农民权益。
大多数与会代表认为，给予农村经济合作组织充分发展的权利和空间，有助于改善乡村治理结构。有代表强调指出，在建设新农村过程中，农村经济合作组织理论上不会对村委会发生冲击，但从现实来看，真正根据农民的产业需求建立起来的经济合作组织很难存在，大量存在的民间组织有很强的政府背景，可能对村民自治产生负面影响。有些代表则提出了相反的观点，认为新的农村经济合作组织不具备过去那种强制性、命令式的特征，而是充分体现农民自主性，这种经济合作组织不会对乡村自治产生障碍。当然，政府在此过程中需要加以引导，发挥“看得见的手”的作用。
乡镇政府改革：一切从实际出发。与乡村治理结构直接相关，乡镇政府如何改革是本次论坛争论最激烈的议题。代表们从不同的角度讨论了乡镇政府改革。
第一，乡镇政府职能定位。有代表指出，目前我国各地的乡镇政府改革模式在四个方面有显著的区别，即乡镇改革立足点、党政领导产生方式、事业单位改革、乡镇财政体制。因此，需要从实际出发，选择适合当地的改革模式。（1）有基层代表从农村实际出发，强调农村公共服务需求扩大之后，需要强化乡镇政府职能；有代表从农业税改革背景出发，认为应该弱化乡镇政府职能。（2）有代表认为，应该合理划分地区（方）性公共服务和全国性公共服务的界限，明确各级政府职责，比如义务教育应该全部由中央财政承担；教师工资可以由中央政府和省级政府共同承担等。（3）有代表提出，应加强乡镇一级的法律服务,切实保障农民权益。（4）也有代表认为，根据目前形势，应该在机构改革的过程中调整、优化乡镇政府职能，而不是简单的强化与弱化。
第二，乡镇机构改革。有代表认为，目前不同地区（例如湖北、安徽等）的改革实践表明，乡镇机构改革应根据各地实际情况做具体分析，不能采取“一刀切”的做法。基层代表普遍认为，从农村稳定的角度考虑，不能简单地撤销乡镇政府，应该在调整、转变职能的同时，按照构建农村公共服务体制的要求，进行机构调整。有代表提出，应该改变当前乡、镇并立的格局，大力发展小城镇。也有代表提出，进行乡镇机构调整必须统筹考虑，防止出现“循环改革”。对于农村事业单位改革，有代表提出有两种模式可供选择：一是合并精简不必要的站所和人员；二是创新机制，变“花钱养人”为“花钱养事”，变“上级部门考核为主”为“农民民主考核为主”。
第三，乡镇机构改革过程中的人员问题。有代表提出，乡镇干部是农村稳定的基础，不能因为乡镇改革引发干部队伍的不稳定，进而影响农村稳定。因此，必须客观评价乡镇干部，充分利用其人力和社会资源。有代表则从韩国新村运动出发说明，乡村干部是农村发展的巨大财富。对于优秀的乡镇干部，需要通过激励机制，充分发挥他们在农村事务中的积极作用。
第四，乡镇财政体制改革。有代表指出，需要根据“一级事权、一级财政”的原则，赋予乡镇政府稳定的税源，例如某些流转税。对于乡镇债务，有代表提出，需要根据不同情况分别处理：如果是由于执行上级公共服务职能而形成的（例如农村“双基”和“普九”），主要由上级财政解决。对于村官的补贴是否纳入财政范畴，有代表认为，村官如果执行了政府公共服务职能，则应该纳入财政范畴。有些代表则担心，一旦村官由财政发放补贴，将失去村民自治的实质意义，因此反对把村官的补贴纳入财政范畴。
六、城乡统筹发展：应放在比较和历史的视野中
农村改革是一个复杂的话题，世界各国所走的路不尽相同。我国早在上世纪50年代就提出过新农村建设，现在再一次提出新农村建设，其内涵已大大丰富。在改革过程中有必要以史为鉴，吸收国内外农村发展的经验教训，站在历史高度，面向未来，逐步推进以统筹城乡发展为重点的新农村建设。
借鉴国际经验，建设新农村。在新农村建设过程中，需要总结吸取国际经验与教训，尽量少走弯路。有代表认为，韩国的新村运动、印度的乡镇治理等对我国建设社会主义新农村，统筹城乡发展有一定的参考价值。如韩国在新村运动中，采取了政府引导与村民自治相结合的方式；建立了新村发展的激励约束机制；强化了内部与外部两个变革代理人与两级治理体系等。也有代表指出，韩国新村运动的切入点是建设农村社区，以此来提高农民收入，与我国目前新农村建设的改革重点有一定的现实差距。因此，不能照搬别国模式，而应根据我国各地农村发展不平衡的现状，有针对性地探索农村建设的新思路。
统筹城乡发展必须尊重历史。农村改革有很强的路径依赖，对这种依赖必须有效地加以总结利用。有代表提出，我国改革开放初期，家庭联产承包责任制极大地解放了农村生产力，主要原因是尊重和体现了农民意愿，五个“一号文件”的实质就是充分发挥农民的主动性与创造性。因此，我们进行新农村建设要充分借鉴历史经验，让农民成为新农村建设的主体。也有代表提出，上世纪30年代红军把“为农民土地而战争”作为口号提出，充分激发了农民的革命热情。目前要调动农民参与改革的积极性，保证国家粮食生产安全，重要的是加快农村土地等一系列制度的改革与创新。
统筹城乡发展必须面向未来。有代表指出，统筹城乡发展是我国全面建设小康社会的重要环节。要在2020年实现这个目标，必须分析“二元”结构深层次原因及其发展动向，从根本上清除体制障碍。代表们认为，必须充分认识到农村“二元”结构的形成是历史积淀和制度强化的结果。其中，“二元”思维更是根深蒂固，不可能在短期内完全解决。因而必须着眼于长远，把解决紧迫性问题与长远性问题统筹考虑。政策必须要有前瞻性，要站在历史的高度，解决现实的问题，避免“循环改革”。也有代表认为，目前乡村改革的一些思路远未成熟，要加强政策研究，以顺利推进农村改革。有代表强调指出，“十一五”期间，如果我们能够在统筹城乡发展上有所突破，则对早日实现城乡一元化发展有积极作用。也有代表从计划生育与经济社会发展关系的角度，强调必须以人口质量提升来替代数量增长，从而为未来农村劳动力顺利转移创造条件。
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