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韩俊（国务院发展研究中心农村部部长）：
大家下午好，很高兴能够跟大家进行交流。我的发言是分为两个部分，第一部分我想就新农村建设的一些政策问题简要地给大家做一些介绍。新农村的建设，现在全社会高度关注，我要讲的第一个观点就是新农村的建设是我们十六大以来所制定的这些“三农”政策的具体化，不能够把新农村的建设与现行的“三农”政策分割开来，更不是说要去另搞一套。十六大以来的“三农”政策可以划分为三个层面：第一个层面就是对“三农”工作的重要性有一个非常明确的定位，我们说它是重中之重。 为什么是重中之重呢？因为它是难中之难。第二个层面，我们提出了解决“三农”问题的一个更明确的政策思路，这个政策思路现在说得最多的一句话就是工业反哺农业，城市带动农村，也就是说，要跳出农业，跳出农村来思考解决“三农”问题的思路。为什么要实行工业反哺农方针政策？对工业反哺农业的内涵我们一定要有一个明确的认识，现在很多经济学家反对提工业反哺农业，很多人认为农民还是占多数，不能让少数人去补贴多数人。在经济学理论上，也找不出工业反哺农业的理论，有的国家没到这个阶段就开始反哺了，有的国家到了这个阶段还没有反哺。工业反哺农业不是说国家直接给农民发补贴，更不是指对农产品实行很高的价格保护，就像日本和韩国那样。工业反哺农业，从本质上来讲就是要改变农业和农村在资源配置和国民经济收入分配中的不利地位，让公共服务更加深入农村，惠及农民，让公共财政覆盖农村。
给大家介绍一些数据，“十五”期间，我们国家财政对“三农”的投入增长幅度最快，每年17%的增长率。去年财政支农资金的总额接近了3000亿元人民币，这3000亿里，农民可以直接受益大约占到38%，也就是1200亿左右。但是我们注意到，“十五”期间国家财政用于“三农”支出占整个财政支出的比重应该说从第二个五年计划以来几乎是最低的，所以我们不能光看到增长速度，更重要的是要看比重，这个比重还不到8%，也就是一个什么概念呢？我们3.16万亿的财政支出里面，农民可以直接受益的大约是1200个亿，所以大家只要记住两个数，对工业反哺农业就很容易达成共识，也就是说，财政支农资金里农民可以受益的大约可以占到38%，农民可以直接受益的财政资金占整个财政总支出的比重大约是3.8%，大家想一想，56%的农村人口，农业GDP还占到13%，城乡之间收入差距高达3—5倍，国家财政资源农民可以直接受益的还不到4%，所以说，中国的经济发展到现在这个阶段，如果不提工业反哺农业，还继续从农业部门抽取资源怎么也说不过去了。
韩国1969年人均GDP不到400美金，韩国从70年就开始转向了反哺农业，韩国人均GDP到1979年1630美金，到1979年韩国农民收入水平已经超过了城镇。新农村的建设，过去虽然提过，但是我们现在提新农村建设应该说有了更丰富的内涵和更全面的目标，这个新农村很多人问到底新在哪里，我觉得一句话也说不清楚，新就新在它包含了农村现代化的核心内容，体现了在新的发展阶段，对于农村发展的一个更全面的客观的要求。去年以来，我们有一系列的重要会议，也发布了一系列的重要政策性文件，我觉得所有的这些文件，所有的制定的一些具体政策，实际上是提出了新农村建设的一个政策框架，这个框架我把它概括为六个方面：第一方面，不仅注重改善农民的生产和生活条件，改变农村的人居环境，改变村容村貌，而且更加重视促进全面发展。新农村建设，不简单是改变村容村貌的问题。第二是不仅强调立足于农业和农村自身的改革发展，而且强调要发挥工业和城市对农业农村发展的带动作用。第三是不仅强调要带动农民的积极性和主动性，新农村建设必须要符合农民的意愿，更强调要发挥政府的主导作用和引导作用，生产发展了，农民肯定是主体了，凡是农村的基础设施、社会事业的发展，政府要发挥主导作用和引导作用。
第四不仅重视在经济上保障农民的物质利益，而且重视在政治上要尊重农民的民主权利。第五，不仅要重视“多取”和“少予”，还要重视放活。新农村建设县一级建设是关键，县官的作用比皇帝作用还要重要，现在还要通过深化改革，来创造一个更宽松的外部环境。最后一个要点，不仅要重视解决当前的突出问题，而且要长远规划。新农村建设，按照现在中央的规划，不仅贯穿于我们全面建设小康社会的全部过程，而且要一直贯穿于我们基本实现现代化的全部过程，也就是说，2020年到2050年新农村建设都是重要的任务。这是我们目前提出来的建设新农村的系统思路。
钱从哪里来，用到哪里去。钱从哪里来，最核心就是三篇大的文章，第一篇就是国家的财政资源要更多地用在农村，我们2006年提出了三个高于，国家财政支农资金的增量要高于上年，去年是349亿，今年是422亿，我们的国债资金和基本建设资金用于农村的比重要高于上年，上年占43%，今年占到了45%，提高了两个百分点。第三个高于，就是直接用于改善农村生产和生活条件的资金总量要高于上年，今年的总额达到了310个亿，比上年增加了5个亿。大家看到，这三个“高于”是非常有弹性的政策，高于一点点就达到政策要求了。
大家可以看一看，我们整个财政总支出的盘子是3.16万亿，财政支农资金大的盘子3000个亿，而资金总规模去年还不到300亿。第二句话，存量要适度调整，包括财政资金和信贷资金，增量要重点倾斜。实际上，第十个五年计划，调整越来越低了，我们理解为财政支农资金的比重占财政总支出的比重应该提高，“十五”期间的比重比“九五”期间、比“八五”期间都要低，说明还有很大的空间，每提高一个百分点，按照现在大的盘子就是316个亿，还可以增加1500亿，增量还可以倾斜。这两年财政收入的增量都在五千亿左右，今年肯定要超过五千亿，但是增量重点倾斜还有很大的区间。所以财政资源的配置，要向农村倾斜的话，关键是要提高两个比重，一是财政支农资金占财政总指出的比重，第二点是提高农村的建设资金占国家建设资金的比重。
要为新农村建设筹集更加多的钱，各级政府土地出让受益主要用于农村。中国不理解土地的受益就很难完整的、准确的来理解中国的财政。到中国最发达地区，都会告诉你，吃饭是靠财政，发展是靠土地。所以这3.16万亿里没有包括各级政府很大一块的土地收益，土地出让收益在很多地方已经成为政府财力主要来源，已经成为发展城市、建设城市基础设施的一个重要途径，可以说在很多城市已经成为主要的途径。现在我们提出土地出让金的纯收益不低于15%用于农村，我们的土地出让金现在纯收益是2400—2500亿，新增建设用地有偿使用费达到300多个亿，耕地占用税已经高达100多个亿。也就是说，新农村的建设不能光盯在财政预算的盘子上，特别是对发达地区，对城市郊区来讲，土地收益如果能够更多地用在农村，像沿海很多城市的农村五年、十年就会彻底变样。要想农村更多分享土地收益，一方面要缩小征地范围，提高对农民的补偿标准，特别是建设用地，只要是商业性的，符合国家土地规划，也不一定强制性征地，可以直接进入市场，这样农民就可以分享土地收益了。沿海发达地区必定有土地方面的收益，甚至不搞企业了，就搞物业，出租外来人口的廉租房，已经成为集体收入的一个重要来源。
现在我们讲到农村金融改革，应该说钱从哪里来，新农村建设很重要的一个支撑就是金融。我前几天参加了一个中韩举办的新农村建设的研讨会，韩国前任总理、韩国乡村建设会的会长做了一个很好的报告，韩国的新农村运动有四个支柱，第一个支柱是政府财政的支持，这不是主要的；第二个支柱是农民自立的精神的培育；第三是技术支撑；第四是金融支撑。我们去年做了一个涉及到全国29个省180个村庄的大规模调查，我们的调查员都到这180个村庄去，收回农户的问卷接近2000份，根据调查，农民真正能够从正规机构得到贷款的大约只有20%左右，而且从正规机构贷款基本上是5000块钱左右，一万块钱、两万块钱以上的借贷非常少，而且农民的借贷最重要的是教育、购买农资、看病、建房，包括农民从事一些工商业，这也是农民借贷的特点，生活借贷高于生产性借贷。
我们对全国216个农村中小企业进行了深入调研，大家可以看一下，中小企业最大的制约第一是资金，第二是市场空间不大，再有技术问题和负担问题，中小企业面临的信贷制约是非常普遍的。
我们调查，只有216个企业由外部借款的大约占到60%，借款的127个企业从正规金融机构借款的占到51%，非正规的占到48%，只有30%的中小企业可以从正规的金融机构借到钱。
有些中小企业为什么不贷款呢？这是他们的一些回答，其中最重要的，他认为感觉肯定贷不到，贷款的程序太麻烦，这两个就占到了56%，所以从主观上来讲，他认为贷款难，就是贷不到，太麻烦，并不是他不需要。这114个没有贷款的企业是感觉贷不到，没有去贷。
中小企业对发展农村金融市场有他的一些想法，很多地方希望政府提供补贴信贷，希望降低利息，希望增加金融机构之间的竞争，这些回答是一种主观的判断了。
我们的研究报告最近逐渐对外发布，根据这些研究，我们提出了一个促进农村金融体制整体改革的建议，这些要点包括农业银行要在坚持商业化的前提下还要加大对农业产业化，龙头企业和中小企业的支持力度。一方面，农村每年通过正规的金融渠道从农村抽走的资金三千亿以上，财政支农资金总规模也就三千亿，现在商业银行越来越成为吸收存款的机构，农村信用社是多存少贷，邮政储蓄是只存不贷。一方面农村的金融问题不是一个资金的问题，核心还是一个体制的问题，农民、中小企业、龙头企业都有需求，也有资金，但是他们的贷款需求就得不到满足，这说明我们的金融体制还有很大的问题。第二点，农业发展银行应该重新定位，真正发挥政策性银行的作用。最近我们对韩国、日本、美国、欧洲的一些国家的经验做一些比较研究，其中共同的一些经验就是他有中长期的农村信贷政策，我们现在几乎是空白，农业发展银行现在还在讨论怎么样重新定位。要继续鼓励和支持农村的小额信贷的发展。
第四个政策要点就是适当降低农村金融市场的准入门槛，要发育和培育民间金融机构，要改善农村金融产品的结构，要建立农业保险制度，要分担农村金融机构的贷款风险，要建立邮政储蓄回流的机制，要增加农村信贷资金的来源，这是一些政策的要点。
下面我对几个问题再做一些讨论。农民和农村一些中小企业最重要的获得贷款的渠道是信用社，大家知道，2002年以来，特别是最近两年，农村信用社改革试点非常快，央行给了很大的支持政策，财政在税收减免方面也给予了一些优惠政策。农村信用社很多的历史负担和不良贷款是由中央的政策直接或者间接造成的，这些历史负担不解决的话，信用社将会寸步难行。所以这次改革试点由中央央行帮助化解50%的历史负担是合理的，是必须的。前两年，我记得到欧洲到日本参加一些会议，每次我要讲中国信用社的资本金充足率等等的时候他们都说最好的一个途径就是把信用社全部关掉。大家想一想，把它关掉以后，从我们国情出发，农民贷款不更难了吗？我记得荷兰瑞博银行的总裁说你没有别的选择，只能关掉，亚行一个副总裁说最好的方式就是彻底关掉重来，我们没有采纳这样一个彻底关掉的建议。我们的试点方案鼓励各地区来选择不同的改革方式，实际上，在改革的过程中，大多数地区是选择成立县联社，和省里成立省联社的方式，这实际上还是加强了行政的控制，形成了联社垄断农村金融的格局。现在实际上主要还是农村信用社这一家，直接面对千家万户，直接面对中小企业，金融机构在农村的竞争是非常微弱的，现在城市的竞争越来越饱和。
农村金融信用社改革的目标，我们的试点方案讲得非常清楚，要明晰产权，要完善法人治理结构。但是这两年我的观察，各个省都在做改革的试点方案，真正静下心来做研究的很少。感觉你只要自己增资扩股，资金充足率达到一定的要求，就可以专项借款，帮助你脱困。很多我看过的信用社，我认为改革以后也有是换了一个皮囊，内部的治理结构没有发生什么太明显的变化。我注意到，最近银监会的负责人也表示了对改革质量的一些担忧，有些数据银监会的领导讲还需要重新做一些调整，信用社的改革政策，现在信用社已经覆盖到所有的省了，大的政策还需要进一步完善。信用社的改革不简单是要帮助信用社脱困，最重要的考核信用社改革是否成功，我两年前就表达这样的观点，第一是看你的经营机制有没有转换，你法人的治理结构有没有改善。去吉林一个市区调查，全市2400多名信用社职工，每个职工都是信用社的股东，全部入股了，我们说不能强迫，只能自愿。大家想想，信用社股权这么分散，每个人都是股东，人人有份跟人人没有份没有什么区别，入股的目的是为了分红，甚至他是被迫入股的，所以不要看这两年改革以来资本金充足率大幅度提高，但是它的资产质量不见得有明显改变。所以，我们应该把机制的转换和法人治理结构的转换作为改革是否成功的一个核心方面。兑换票据全部到位的话，1800亿，财政免税也就是100多亿，将近2000亿，信用社对农民的贷款覆盖面应该有一个明显提高，我想央行包括易纲的判断也是，农民从正规的金融机构从信用社能够贷到款的大约25%左右，我想不简单要看它的覆盖面，要把满足农民的资金需求，提高对贷款的覆盖面作为考核农村信用社改革是不是成功的重要指标。所以央行票据兑付的时候，不应该光看资本金充足率和不良贷款的比例，应该考察产权结构的变化，它的内部治理结构的变化对农户贷款覆盖面。另外，信用社现在的定位是一个地区性的，是一个自负盈亏的商业性的金融机构，现在定位，几年之后要变成现代化的农村商业性银行，中国地区差距这么大，能不能现在农村商业性的金融机构要打一个很大的问号。中西部地区，小农户的贷款需求不足以支撑一个商业化的，一个可持续的农村金融机构的运转，这是很多发展中国家的共同经验。
在发达地区可能要研究，怎么样鼓励信用社之间公平竞争，要允许农信社自愿组成联社，可以考虑一部分农村信用社跨地区合并。现在我们总体定位，它是一个社区性的，商业性的，一些沿海的信用社已经具备条件，进行跨地区的业务的拓展。
农村的金融创新需要研究的问题，小额信贷业务怎么能够从政策主导性向商业可持续性转型，这是中国农村金融创新需要认真研究的一个问题。目前我们的小额贷款主要是由农信社提供的，叫小额农贷，贷款额度绝大部分地区是三千到五千块钱，有些地区更少，我调查一些地区，五百一千的都有，这样不能满足农民对资金的需求。因此，农信社的小额贷款也应该根据各地的发展情况，依据农户自身的需求状况，也要适当提高它的额度。第二点，要拓展小额信贷资金的来源。我们应该研究除了提高信用社的吸储能力之外，要建立邮政资金回流农村的机制，邮政储蓄通过什么样的渠道交给信用社发放小额农贷，更重要的是借鉴国际上小额信贷的一些好的经验，培育一些中国新的、独立的小额信贷的机构。人民银行去年以来，一直努力推动这方面的进展，现在已经四个地区进行试点，还只是允许放贷，不允许吸收存款。将来的方向，只要达到了我们设定的门槛，将来就可以给他发放执照，他可以吸收存款，这样一来，他在农村就可以成立一个跟信用社竞争的新的面向农民和中小企业的一个信贷机构。我们讲过，农村信贷也应该引入竞争。
还有一点需要讨论的是，加强对农村政策性金融的支持。我们现在财政支农资金去年接近三千亿，今年大的盘子是3400多亿，很多县长讲，全国2800多个县市，一年要拿出3400亿来，一个县最少拿到一个亿，新农村五年十年就可以建成了。实际上过去没有提新农村建设，这个钱每年都在花，你不能说3400亿都是支持新农村建设的，这完全是不准确的，这里面包括支持林业的，支持水利的，维持运转也需要事业费，真正农村直接受益的也就是1200亿，而今年就增加了422亿，今年发改委，中央财政预算内的基本建设投资和国债资金，用于新农村建设最主要是两笔钱，一笔钱是饮水，去年20亿，今年增加到40亿。农村的沼气，去年是10个亿，今年增加25亿。国家资本建设新增投资主要用于农村，预算内基本建设和国债资金总共多少，1154亿，比去年还减少了100亿。在中国，一定要考虑我们的金融政策和财政政策，有这么多的联系，现在我们看一下，财政干了很多事，我们财政在很多领域是缺位的，比如说农村的医疗，农村的社会保障，农村的教育。但是财政在很多领域都是越位的，吴晓灵去年讲一个观点，他认为农村金融改革，对政策金融、商业金融、农村信用社要重新进行功能定位和调整，要建立合理有效的运行机制，要强化农村金融体系的整体功能，形成支持农业和农村经济发展的合力。
我是非常同意她的观点的，现在人民银行已经提出了农村金融改革的一个总体方案，这个方案还在进一步讨论和审批过程当中。我觉得中国的农村金融从新农村建设的角度来讲，这样加大对农村政策性金融的支持力度，特别是政策性的财政政策和农村政策性金融怎样很好地结合起来，这是一篇非常大的文章。比如说财政的钱，有些项目，比如农村的道路，农村的小型水利，如果我们借鉴日本的经验，财政只是给一些担保，或者给一些补贴，调动政策性的一些金融投向农村，这样就可以真正起到四两拨千斤的作用。比如国家农业政策性银行，我前不久到湖北参加会议，他们正在研究怎么样拓展功能。国家粮棉油重要农产品调控体系的建设，收购资金、筹备，这一块是政策银行必须要支持的重点，包括农业和农村的一些基础设施，有些基础设施是可以民营化的，是可以向社会筹资的，我们的政策性金融应该跟进，财政也应该跟进。
再比如说一些财政的调整，包括农村生态环境的建设，除了财政资金以外，需要认真研究我们的政策性金融怎么加大对它的支持力度。
我就讲到这里。谢谢大家。 (责任编辑：丁潇) | 
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