|
由国务院发展研究中心金融研究所(FRI-DRC)主办的第二届中国金融改革高层论坛，2006年4月22-23日在北京隆重召开，此论坛主要围绕金融开放背景下的市场改革与企业治理这一主题展开，搜狐财经(相关:理财 证券)频道作为联合承办机构为论坛做了独家网络直播，以下是从现场发回的报道：
张承惠（国务院发展研究中心金融所副所长）
我这个题目我想先做一个说明，这个题目对我来说实际上是一个命题作文，我们大概是在2004年，关于中国邮政体制改革的问题，我们国务院发展研究中心在2004年做过一个课题，当时做过一些研究，我们也进行了一些调研，课题结束之后，我和夏斌所长联合署名给中央送了一份报告，之后这件事就扔到一边去了，就做别的课题研究了，所以从2004年到现在为止我们没有跟踪邮政体制的改革问题，我们也没有参加任何关于邮政储蓄银行组建的工作，所以在座有很多的记者，记者最感兴趣的就是邮政储蓄银行什么时候设立，我很遗憾地告诉大家，我不知道。 我今天想说的就是三个问题，第一是邮政储蓄体制改革的一个背景，为什么要改革邮政储蓄体制，这完全是从我个人的角度，也不代表金融所。第二个问题是邮政储蓄银行或者邮政储蓄体制改革的一个进展。第三个问题是从我个人的角度看，未来的邮政储蓄银行可能的发展趋势。
第一个问题，中国的邮政储蓄为什么要改革，邮政储蓄改革已经议论了很长时间了，我对背景就做一个非常简略的介绍。我这里给大家提供了一些数据，去年年末，邮政储蓄存款余额将近1.4万亿，市场占有率将近10%，存款余额大体上仅次于四大国有商业银行，网点是最多的，分布是最广的，邮政储蓄网络分布是最广的。说金融机构还不完全准确，我给它定位为金融类的机构，这是一个大概的情况。大家知道的也比较多，我也不想详细介绍了。
随着中国邮政储蓄迅速发展，基本上每年都以一千二百亿的规模增长，它的问题和矛盾也在突出。它主要有四个突出的问题：
1.中央银行隐性补贴问题。恢复邮政储蓄是1986年，当时正处于通货膨胀的时期，在这个时期，当时的中央银行恢复邮政储蓄的主要目的是化解通货膨胀的压力，因此邮政储蓄在恢复之初就设定了一个原则就叫做只存不贷。这个只存不贷款的政策，他存了钱怎么办呢？把吸收的存款交给中央银行，中央银行给他一个转存的利率，这个利率不同时期是不太一样的，最高的时候曾经达到4.6%。从1986年一直延续到1996年问题还不突出，直到1996年开始突出了，1996年连续8次降低利率，金融机构的存款准备金的利率降到1.89%，超额准备金利率降为1.62%，而邮政储蓄转存款利率仍为4.136%，这说明中央银行出现了利差损。中央银行再贷款的数量，最近这几年，我相信这一两天的演讲过程中可能有的同志会谈到我们的资金是非常充裕的，随着资金充裕现象的不断发展，中央银行的再贷款的减少。因此人民银行的负担不断加重，这一块的利差我们也曾经测算过，大体上可能有一百多亿，邮政体系的亏损大体上也就是一百多亿，这意味着邮政储蓄的利润实际上是弥补了邮政体系的亏损。这个亏损从本来的意义上说应该由财政支付，不应该由中央银行支付，而中央银行掏了应该由财政出的钱就造成宏观调控部门之间的职能混淆了，而且货币政策操作也加大了成本，这是一个非常大的问题。还有，邮政储蓄可以用四点多的利率存放在中央银行，吸收存款的利率是限死的，这个利差等于邮政储蓄稳吃这个利差，相对于其他金融机构来说它是完全无风险的，这带来了不公平的竞争。
2.农村资金流失问题。这几年农村资金大量流入城市的议论越来越强烈，人大、政协会上已经屡屡有代表提出这个问题。这个问题的焦点就集中在邮政储蓄身上，除了四大银行和一些金融机构之外，邮政储蓄的矛盾最为尖锐。根据中国邮政总局的一个估测，邮政储蓄的网点62%在农村，17%在县城，它的网点合计是79%，吸储量合计62%，也就是说2/3的资金是来自农村，这块资金全部在工商银行，没有用在农村。刚才介绍，余额是一万四千亿，62%算一下是8000亿的资金，从农村吸走了，而且每年不断地把资金从农村流向城市，这是一个很突出的问题。
3.邮政储蓄没有受到有效的金融监管，而且他自身也缺乏自律机制。在财务上，邮政储蓄没有独立，和国家邮政局是统一核算的，储蓄业务成本收益是多少，邮政业务的成本收益是多少，都是混在一起核算的，不清楚，对两方面来说，它都很难实行真正的成本核算，很难实行真正的利润的核算。我们到邮政储蓄调研，说你们到底亏损多少，说不清楚，都肉烂在锅里，一锅烩了。组织架构上面，邮政储备局是邮政局的一个内设部门，不是一个法人机构，而且总局对下属局纵向管理的力度由于本级邮政局对汇局的横向管理非常薄弱，特别是基层储蓄网点管理非常薄弱，还有邮储人员和邮政人员频繁换岗的现象非常突出，基本上做的是金融业务，有一些特别是基层人员没有必备的专业素质，这个问题也是比较突出的。这种状况就带来了一些不良的后果，一个是违规经营严重，违反了国家规定，突出的是高息来吸取，因为利差是非常稳定的，而且利差是非常大的，很安全的一个利差，对邮政系统的分支机构来说大量吸储是很重要的任务，把存款吸上来，稍微存款利率高一点没有关系。另外内控比较薄弱，违法违规的案件经常有披露，大家关注媒体，也可以看到一些案件，比如造假存单在基层也屡屡发生。
4.邮出和邮政搅在一起，为邮政提供隐性巨额补贴，对邮储是不利的，对邮政本身也是不利的，因此对于邮政部门来说，不利于职工专注于本业，邮政储蓄因为吸收存款可以带来一个很稳定的利差收入，因此邮政储蓄已经成为邮政系统的一个最有获利能力的部门，有些基层机构把它作为吃饭业务，也就是吸收了存款了，就可以保证吃饭，大力发展，而原来的邮政业务的能力相对削弱，甚至于在我们一些优势的原来是盈利的业务领域后来也出现了亏损，因为大家无心经营它，只要拿到存款，就可以获得高额的收入，他没有做好邮政业务的动力了。这是我刚才说的邮政储蓄存在的四个大的问题。
但是，面对这些问题，我们用什么方式来解决？是不是一定要通过建立邮政储蓄银行的方式？而不是用其他的方式来解决呢？如果分析刚才的几个问题的话，其实有些问题是不一定通过设立邮政储蓄银行就可以解决的，比如说中央银行隐性补贴问题，完全可以给邮政储蓄开辟新的资金运用的渠道，不让它把吸收存款放在中央银行，中央银行这一块的压力就没有了。这个我们从国际上来看，我这里找了一个日本的邮政储蓄的数据，这个数据是今年二月份的数据，大家可以看一看，日本的邮政储蓄到现在为止也没有单独成立邮政储蓄银行，他们的资金运作71%是放在有价证券上面，有价证券里61%是国债。那么他也有一点点信托，有一点点贷款，有一块比较大的是财政的借款，他借给财政的钱，正好日本最近这几年都在推进改革，需要钱，邮政储蓄借给他。所以从中央银行补贴的角度来说，这个问题是可以解决的。
监管的角度来说，调整邮政体系内部的体系，应该说自律机制也是可以建立起来的，也可以在一定程度上得到改善。但是，有两个问题解决不了，就是说农村资金外流的问题，还有邮政交叉补贴，在中国现实的状况下，这个问题不解决的话，邮政自身的动力问题，自身的竞争能力问题很难得到解决，而农村资金外流的问题在某种意义上已经成为一个政治问题，我们说人大、政协会议屡屡提案，人大政协说的是什么？就是说的政治问题，农村资金实际上已经成为一个政治问题了。因此，在这种情况下，当然了拓展邮储的资金运用渠道也存在问题，因为中国金融市场不发达，一些管制还很严格，也还是有问题，只是说可以在一定程度上可以改善，至少中央银行这方面是可以解决的，不成立邮政储蓄银行，但是我刚才讲了，后面两个问题，农村和交叉补贴问题，经权衡，还是设立邮政储蓄银行这种方式来解决比较合适。
下面我想简单回顾一下邮政储蓄的改革进程。我把邮政储蓄改革分成两个阶段，第一个阶段是改变设计阶段，第二个阶段是改革实施阶段。改革设计阶段是从1999年开始的，当时推行了一个8531计划，如果是有媒体记者关注这个事会很清楚，国家对邮政的补贴减少到80亿、50亿、30亿、10亿，2003年8月以后，财政部再对邮政补贴了，我们当时去邮政总局调研的时候，我们也问他，到底需要多少财政补贴，因为他有普遍服务是需要一定的财政补贴的，在现有的经营状况下，他们给我一个初步的估计，大概是一百亿。当然，这个数据可能很不准确，因为没有考虑到提高效率的问题，没有考虑到有些隐性的问题，帐户不实的问题、债务不实的问题、利润不实的问题，财务上的核准、稽核等等问题都没有考虑到。1999年设立一个方案，把邮政储蓄从邮政中分离出来，单独成立邮政储蓄银行的改革方案，但是这个改革方案一直没有得到推进。
我分析至少有两个原因，一是财政补贴确实是每年减少了，到了2003年就不再补贴了，但是这并不以为着邮政系统的亏损减少了，而财政的补贴没有了，不是由于邮政体系通过提高效率、降低成本、改善服务，把自己的盈利能力提高，而是通过不断扩大邮政储蓄的规模，用邮政储蓄的能力来弥补邮政的亏损。在这种情况下，邮政体系的问题没有解决的情况下，我们只是单独把邮政储蓄剥离出来的话，整个邮政体系立马出问题。目前邮政储蓄的收入占邮政系统的三分之一，越往基层比重越高，一些农村支局，邮政储蓄的收入占到90%，一旦将邮储分离又没有补偿措施的话，这些邮政的营业网点将立刻垮掉。一方面，农民没有享受平等的邮政服务，另一方面，我们一些必要的党中央、政府的声音也没有办法传达到农村去了，整个政令系统就没有了，很多贫困的农村就靠邮政来传达的，邮政往往是他唯一的信息通路了。
第二个原因，在邮政体系内部的关系也非常复杂，涉及到财务、机构、人事、资产都要划分，都要把它弄清楚，这个事情不是很容易做的事情。
尽管99年的方案没有推进，但是在以后的时间里，有关的部门还是对推进邮政储蓄的改革做了一些工作，比如说从2003年的8月1日，中央银行对邮政储蓄的存款进行新老划断，新增的储蓄存款不要再用了，如果继续转成人民银行，那就不是按四点多计息了，我按1.89计息了，这1.89%计息对邮政储蓄来说立刻意味着它亏损了，它吸收存款的成本，至少一年计算1.25，1.89就有一个负利差了，这对邮政储蓄体系来说，中央银行的这些政策加大了邮政储蓄转型的压力，另外银监会这两年也确实加强了对邮政储蓄的监管，也采取了一些措施。
第二个阶段，邮储改革的启动阶段，去年7月20日国务院通过的邮政体制改革方案，把现有的中国邮政局一分为三，一个是国家邮政局，一个是中国邮政集团公司，一个是邮政储蓄银行，它的职能划得很清楚，邮政局负责监管，中国邮政集团公司负责经营，邮政储蓄银行就负责邮政储蓄资金的吸收和运用。这三块设计得非常清楚。这个方案把未来的邮政储蓄银行设计为一个国有控股的股份公司，由中国邮政集团控股，有一些战略投资者参股，按照公司的模式运作，另外独立承担经营风险，业务定位于特殊的商业银行等等。以后国务院方案出来以后，银监会也采取了一些动作，一个是发布公告，就是表态了，要积极加快成立邮政储蓄银行的一些准备工作，当时说力争年内见成效，这当然是比较乐观了一点，到现在还没有对外成立，当然成效肯定是有了。不久前，成立了银行监管四部，专门分关政策性银行、资产管理公司未来的邮政储蓄银行，成为四部的目的是积极推动邮政储蓄银行的组建。另外，这个邮政储蓄的业务也有一些突破，一个突破就是去年的8月份，北京邮政局下属的五家营业网点开始设立外汇帐户，这是一个业务领域的突破。另外，今年三月份，银监会发布了一个关于加强邮政储蓄机构小额质押贷款业务试点管理的意见，这是二十年来首次允许它做贷款，这个贷款是定期存单质押贷款，这还不是一个商业性贷款，比如说抵押，一定要有存单抵押，而且贷款额不能超过存单额的90%，贷款额度在一些试点单位的上限，比如说一个存单一百万亿，能不能贷到九十万，是不可以的，福建大概是十万，贷款期限不能超过一年，要本利一次还清，而且贷款利率是执行人民银行的六个月和一年的利率。从种种严格限定来看，这个业务只是一个试验田，还不是真正性的商业银行贷款。
下面谈谈自己的观点，中国邮政储蓄银行未来的发展。我想就邮政储蓄银行的性质做一点分析，说邮政储蓄银行是特殊的商业银行，怎么个特殊法？做一个解释，从我个人的理解出发。我想，未来的邮政储蓄银行不会是一个普通的商业银行，它应该是继续依托现有邮政的网络设施，以支持“三农”和中小企业发展为重要目标的一个特殊商业银行，它的特殊性表现为：1.它不是一个纯商业性的银行。为什么这么说呢？第一点，邮政储蓄银行吸收居民储蓄是带有某种普遍服务的性质，如果说它是一个纯商业性的银行的话，必定会从银行自身的利益出发，尽可能降低他的经营成本。对于吸收存款很少的网点，他甚至会撤销，这是很多金融机构已经在做的事情了，这是很合乎情理的一个选择，因为它是商业性的。另外，如果是一个纯商业性的银行，一定会从他的商业利益出发，会选择最效率的地区、最有效率的客户作为自己的服务对象，对于所有的商业机构来说都是这样的，否则怎么实现他的盈利目标呢？如果这样的话，你再要求邮政储蓄银行为“三农”服务，为中小企业服务是不可能的事情。我们现在很多商业的金融机构不是已经从农村都撤出了嘛，甚至于四大国有商业银行在还没有改制完成的时候就已经把内部受到收缩了，它的服务对象，我以前做中小企业融资问题研究的时候，在调研的时候就发现了，无论四大国有商业银行还是股份制商业银行，还是比较好的城市商业银行，都把重点向大城市、大客户、大企业、外资企业这些能够带来最大利益的客户目标集中。如果说邮政出席银行是商业性的，他不可避免地也会走上这条道路。
2.从改善治理结构的角度出发，邮政储蓄银行应该引进战略投资者，应该实现股权多元化，但是另一方面，短期内邮政储蓄银行不太可能引进外资和民营投资者，因为他对股东的要求是很苛刻的。邮政储蓄银行业不大会像国有商业银行在改组、改制的时候吸引战略投资者那样吸引外资。为什么这样说呢？未来邮政储蓄银行的内控难度非常大，它的层级很多，它的省、市、县甚至县以上都有邮储机构，面非常窄，普遍服务义务是不能拿掉的，这样层级多、内控难度大的问题就很难解决，对于调控者来说要进入这样的机构是要慎重考虑的。对于邮政储蓄银行来说，由于它自身是带有公共服务性质的机构，在短期之内，我不是说长期，长期很难讲，他也不太会吸收这种盈利性非常强的股东。另外邮政储蓄基础薄弱，风险控制能力也很低，从现有的基层人员来看，素质是偏低的，因为20年只存不贷，根本没有信贷经验，没有识别风险的能力，也没有相关信用资料的积累，它的管理系统相当薄弱。现有的邮政储蓄体系管理将近一万四千亿，这么大的储蓄存款，这个储蓄存款的量是除了四大国有商业银行之外，全部商业性银行吸收储蓄存款的1.4倍左右，这个量非常大，但是它的管理系统，国家邮政储蓄局只有一百多人来管这么大的市场，这一块基础是相当薄弱的。
3.邮政储蓄银行的经营又必须以商业化经营为目标，因为我们完全没有必要再建第5个国有商业银行，建了第5个国有商业银行之后，若干年我们再对它进行改造，我觉得是没有必要的。另外，从邮政储蓄自身的特性来看，也不适合于成为政策性银行。上述邮储的特殊性，决定了邮政储蓄是一种特殊的，带有公共服务性质的商业银行，因此未来的发展领域和业务特点，应该是以支持“三农”和中小企业发展，但是经营的同时也必须注重资金的安全性和一定的盈利性。
下面谈一谈邮政储蓄银行的业务内容和发展方向。邮政出席银行将来是怎么做的，这个模式其实也有很多争论，我们在2004年做那个课题的时候，当时我们的观点是做批发银行算了，要是做一个零售银行难度太大。现在有几种观点，一个是做资金的批发银行，还有一个观点重点发展资金的批发和中间业务，捎带一点零售业务。从管理层的需求来看，最近管理层频频表态，包括中央银行和银监会的频频表态，反映一种需求，他们希望把未来的邮政储蓄银行建成零售银行，有关部门领导多次表示，要通过邮储改革建立邮储资金有偿返回农村，支持农业、支持中小企业的新机制。在这里，世界银行起到了很大的推动作用。世界银行有一份专门的报告，在这个报告里提出来，他认为中国的邮政储蓄来说确实有着独特的比较大的优势，这个比较优势包括邮政储蓄有巨大的储蓄帐户的数据库，有很高效的汇款和支付服务，另外它的销售非常广，一直深入到农村的最基层，操作平台也比较成熟，信息管理系统也比较完善，另外邮政储蓄银行还有一个特别大的有点，就是在农村的信誉高于农村信用社，在农村有很高的信誉度，因此世界银行认为，邮政储蓄银行可以成为中国农村提供直接贷款的主要机构，特别是小企业，农村和家庭，目前世行也确实做这方面的努力，比如提供一些技术支持，组织一些人力资源培训等等，也在做这方面的努力。
从我个人来看，未来邮政储蓄银行业务发展可能的方向大概是这么几个：首先小额信贷，从现在的政策导向来看这是毫无疑问的了。小额信贷在做存单抵押的信贷，这个贷款应该说只是一个练兵阶段，只是一个实验的阶段，在做这种安全性很强，完全没有风险的业务，取得经验值后，可能会推出一些比较容易变现的担保品的信贷业务。比如说债券、国债或者其他的一些可以变现的担保品，为什么可以变现，还是为了提高安全性。未来小额信贷发展方向应该通过高利率的补偿来弥补三农贷款和中小企业贷款高风险、高成长的问题，逐渐发展无担保的小额贷款。根据我对中小企业和农户的了解，很多农户你要他做担保的贷款，他根本就拿不出担保品来，存单可能很小，一笔存单不够他用，将来我想有担保和无担保可能要结合起来，真正扶持农村和中小企业需要的特别是小企业需要的应该是无担保的贷款，但是无担保的贷款相对风险比较大，而且运作成本也很高，这时候就需要用高利率来补偿，我们现在的利率只是人民银行规定的六个月、一年的利率，甚至都没有浮动，人民银行把利率都放开了，但是目前的实验阶段利率也没有浮动，将来肯定是要根据风险的程度进行浮动的。
第二类就是批发类的业务至少在一段时期之内还会在邮政储蓄银行存在。尽管未来世行的发展目标是借鉴国际经验，建立一个真正为农村服务的这样一个贷款的体系，但是我想在相当长一段时间，可能还会存在批发业务。因为从邮政储蓄现有的人员构成、资知识结构以及运作方式来看，邮储部门根本不具备对贷款风险的识别和控制能力，一旦开展零售业务，必将带来极大的经营风险。人才的问题是可以解决的，但是一个金融组织，一个金融机构内部的制度建设和经营理念、经营观念的转换，不是招几个人就能解决问题的，因为你不可能把现有的邮政储蓄系统的人员全部开掉，重新完全引进一套新鲜血液，这个难度是非常大的，内部的制度和内部文化建设需要一个相当长的过程。
如果在一段时期之内，邮政储蓄银行在资产运用方面采取批发为主或者相当分量批发的模式，可以省去大量贷款审查和风险管理人员，在一定程度上避免不良贷款的出现。这个批发业务有几种类型，比如说委托贷款，比如说购买金融债券，购买国债，进入银行间同业，另外购买企业债券，还有购买投资资金，这都是可以放开的，收益也是有保证的，风险也比较低。
第三类业务是代理类业务，凡是商业银行目前可以开展中间业务，邮政储蓄银行只要有能力都可以经营，可以对汇兑、结算、代理保险、代发养老金、代发工资、代理国债销售兑付等等。第四是应该借鉴国际经验，开展简易保险业务积极简易保险拓展业务，这都是国际惯例。邮政储蓄可以为农村居民开办简易的人寿保险，这个问题不仅有助于完善农村的社保体系，而且通过保单的质押融资，对邮政储蓄银行来说风险比较小，对于农民、乡镇的小企业来说又有了新的融资途径，这一点监管部门在管制上面应该开闸。
总的来看，在相当长一段时期内，可能邮政储蓄银行是小额贷款，零售业务和批发业务并举的过程，究竟未来能不能过渡到世界银行认为的比较理想的那种模式呢？我觉得还要观察。我刚才讲了，人民银行有一些监管部门的高管提出希望邮政储蓄银行为三农服务为小企业服务的零售银行，这是从中国的现实需求出发，是一种需求，但是我们邮政储蓄的体系有没有现实可能性，能不能满足高层领导希望实现的目标，我觉得还要在实践中检验，通过实践来操练。
我今天想说的就是这些，谢谢大家。
(责任编辑：单秀巧)
| 
精彩生活 
