村民代表选举如被操纵，新农村建设中的“管理民主”将会落空

　　村民代表表达村民意愿，代表村民利益，参与村民自治中民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的全过程，在整个村民自治活动中发挥着不可替代的关键作用。

　　２００４年６月颁布的《中办、国办关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，更将村民代表会议的地位提高到前所未有的高度。

　　如《意见》中明确规定：“村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。”“村级民主决策的程序：由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案；由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议；由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定；由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。”“未经村民会议或村民代表会议讨论决定，如何组织或者个人擅自以集体名义借贷，变更与处置村集体的土地、设施、设备等，均无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。”“村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，负责监督村务公开制度的落实。”“村民民主理财(相关:证券 财经)由村民民主理财小组代表村民进行，民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生。”

　　在农村，村民会议召集难，所以，更主要的是召集村民代表会议。有的地方法规如《河北省村民委员会选举办法》第七条规定：“村民选举委员会成员由村民会议或各村民小组或者村民代表会议推选产生。”

　　这些规定清楚地表明村民代表及村民代表会议在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督全过程中的极其重要性，村民代表的选举如被操纵，整个村民自治中的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督都将被操纵。而且这种操纵将披着民主的、合法的“外衣”，危害将更大。如果不及时加以制止，中国村民自治２０多年艰辛发展的成果将毁于一旦！

　　以村委会的选举为例。村民代表的选举如果被操纵，超过一半以上的村民代表属于某一派势力，那么由村民代表会议选举产生的村选举委员会成员就会全部属于某一派势力；由村选举委员会提名，由村民代表会议讨论通过的选举工作人员如监票人、唱票人、计票人就会全部属于某一派势力，在选举中的唱票环节很容易舞弊。如选民投票选的是“甲”，他（她）会唱成“乙”。而且他们会借口维持计票秩序，在唱票人、计票人、监票人后面摆上一排桌子，让他们的人再围住桌子，村民只能站在几米远的地方，根本看不清选票上的字。到了晚上他们将部分选票一调换，上级部门就是来查选票也是查无实据。

　　必须严格规范和完善村民代表的选举，做到公开、公平、公正

　　如此重要的村民代表的选举，目前事实上却处于无法可依的状态。

　　《村民委员会组织法》第二十一条规定：“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”

　　这样的规定太宽泛，漏洞太多，不具有可操作性，极易被操纵。如村民代表的两种产生方式，法律没有明确由谁来确定，在地方一般由村党支部、村委会来确定。如果有人想操纵村民代表的选举，他一定会选择一种便于操纵的选举方式。

　　由村民小组推选，一般会采用村民小组会议的形式。“阳光是最好的防腐剂“，村民小组会议被操纵的难度相对较大。

　　而以“每五户至十五户推选产生一名村民代表”的方式，漏洞太多，很不规范，极易被操纵。例如，由谁来划分选区？按照什么标准来划分选区？是按居住地、生产性质还是自由组合？村民不同意选区的划分怎么办？如何协商？如何确定究竟每几户产生一名村民代表？每五户至十五户推选一名村民代表的方式是什么？是开户主会议，还是户代表会议？是投票表决，还是举手表决？能否入户推选？而这些，法律法规没有明确规定，这就给企图操纵选举者留下了极大的操纵空间。

　　采取这种方式，能否确保选举公正，关键在于选区的划分和表决的方式。选区的划分十分重要，谁划分选区对谁有利。如一个村某一片有３０户村民，每１５户产生一名村民代表，假设其中１６户支持“甲派”，１４户支持“乙派”，如果由“甲派”划分选区，他可以将属于“甲派”的８户村民和属于“乙派”的７户村民安排在一个选区，两个选区都是８：７，选出的２个村民代表就都属于“甲派”。如果是由“乙派”划分选区，他可以将属于“乙派”的８户村民和属于“甲派”的７户村民安排在一个选区，另一选区是由属于“乙派”的６户村民和属于“甲派”的８户村民组成，选举结果就会是甲、乙两派各有一个村民代表。

　　“田忌赛马”的故事中国人都很熟悉，欲操纵村民代表选举者完全可以借鉴其做法。

　　在同一个村，用不同的方法划分“选区”，会产生不同的选举结果！更何况在一个村，有相当多的中间选民，欲操纵村民代表选举者更会以威胁、利诱的方法拉中间选民的票。由不同的人主持村民代表的选举，会产生不同的结果。选举村民代表的表决方式也十分重要。在农村，一个村是一个熟人社会，村民之间互相知根知底，也不会轻易得罪谁。

　　综上所述，以每五户至十五户推选一名村民代表的方法，漏洞太多，极易被操纵，一般情况下不宜采用。应充分尊重村民意愿，将选区的划分方案、谁来主持选举、选举的方式、候选人如何产生、能否入户推选等问题提交全体村民讨论，必要时召开村民会议讨论、表决。不能由村党支部或村委会强行“划片”。

　　以法律的手段规范村民代表的选举程序，有三个途径。

　　第一是修改《村民委员会组织法》第二十一条，将“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”，修改为“村民代表一般以村民会议的形式，以村民小组为单位，采取无记名投票、秘密写票、公开计票的方法，差额选举产生。如果拟采取以每若干户推选一名村民代表的方法，则应召开村民会议，由村民表决是否同意采取以每若干户推选一名村民代表的方法，并表决选区的划分方案、主持人及选举方式”。

　　但是，《村民委员会组织法》的修改需要较长时间，同时对村民代表的选举程序能否规定得这么详尽，在立法技术上存在一定困难。

　　第二是由全国人大授权国务院制定《村民委员会选举条例》。这是解决有关村民委员会选举的法律规定太简单、缺少可操作性这一问题的最根本路径，但这需要先修改《村民委员会组织法》第十四条第四款——“具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”，再由全国人大授权国务院制定《村民委员会选举条例》。

　　第三是由民政部颁发《关于规范村民代表的选举，完善村民代表会议及村民会议制度的通知》，这是最简便可行的，社会各界有识之士应积极参加，大力推动。

　　村民代表的选举关系到建设社会主义新农村“管理民主”目标能否实现的大局，必须用严格的程序来规范。

(责任编辑：任宁)