内容提要

　　●全面贯彻落实科学发展观，努力构建社会主义和谐社会，是贯穿《纲要》始终的重要思想，也是《纲要》最鲜明的特点。

　　●《纲要》力求反映新时期、新阶段的特点，注意充分发挥市场配置资源的基础性作用，进一步突出规划的宏观性、战略性和政策性。

　　●《纲要》提出的发展目标和指标，符合社会主义市场经济的原则，符合规划本身的定位，符合落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求。

　　●《纲要》在全面规划“十一五”时期经济社会发展的同时，特别注意加强经济社会发展的薄弱环节，为实现长期发展目标奠定基础。

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）描绘了今后五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领和政府履行职责的重要依据。《纲要》全面反映了社会主义市场经济和改革开放新形势的要求，从内容到形式都有重要突破和创新，呈现出许多新的特点。

　　突出落实科学发展观和构建和谐社会的战略思想

　　全面贯彻落实科学发展观，努力构建社会主义和谐社会，是贯穿《纲要》始终的重要思想，也是《纲要》最鲜明的特点。

　　“十五”时期，我国人均国内生产总值达到了１７００美元。许多国家的发展历程表明，人均国内生产总值１０００美元到３０００美元的时期，是一个国家经济社会结构发生一系列重大变化的时期。正确认识和分析形势，把握好战略和政策，就可以保持经济社会持续稳定发展，不断提高国民经济的整体素质和竞争力，顺利实现工业化和现代化；反之，就可能导致各种社会矛盾激化，经济社会发展徘徊不前。“十一五”时期正处在这样一个机遇与挑战并存的关键时期。只有牢固树立和全面落实科学发展观，积极构建社会主义和谐社会，才能因势利导、趋利避害，保持经济繁荣，促进社会和谐。

　　《纲要》以科学发展观统领经济社会发展全局，把科学发展观的内涵和要求全面贯彻落实到发展目标、发展重点、政策措施和重大工程等各个方面。为了切实把经济社会发展转入科学发展的轨道，《纲要》提出要坚持“六个必须”的原则：必须保持经济平稳较快发展，必须加快转变经济增长方式，必须提高自主创新能力，必须促进城乡区域协调发展，必须加强和谐社会建设，必须不断深化改革开放。为了真正做到“六个必须”，《纲要》针对我国经济社会发展中的突出矛盾和问题，提出了“六个立足”，进一步回答了要什么样的增长、靠什么增长和怎样增长的问题，以进一步调整推动发展的思路，转变推动发展的方式，明确推动发展的政策导向。《纲要》把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为发展的出发点和落脚点，提出要从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，扎实推进和谐社会建设，并从做好人口工作、提高人民生活水平和健康水平、加强公共安全建设、完善社会管理体制等方面提出了和谐社会建设的重点任务和政策措施。

　　反映新时期新阶段的新要求

　　《纲要》力求反映新时期、新阶段的特点，注意充分发挥市场配置资源的基础性作用，进一步突出规划的宏观性、战略性和政策性。在规划理念上，进一步丰富了发展内涵，强调坚持以人为本，落实“五个统筹”，促进经济社会全面协调可持续发展。在规划内容上，注意合理区分市场和政府的职能，突出加强经济社会发展的薄弱环节，突出解决人民群众关注的切身利益问题，突出公共服务等内容，减少对微观经济活动的干预，增强了规划的针对性和可操作性。在规划形式上，采取正文加专栏的形式，对有关发展目标、重点工程和必要的说明设立专栏集中列举。这种形式上的创新，可以使相关指标和工程的内容更加清晰，使正文部分的表述更加简洁，使有关任务及其抓手更加突出，便于规划的实施、检查和评估，也便于公众对规划的理解。

　　《纲要》突出了宏观性，注意从整体上对经济社会的发展方向进行把握，着重规划了事关全局的发展战略、目标、任务和重大举措，以引导国民经济持续快速协调健康发展，推动社会全面进步。《纲要》突出了战略性，提出要继续推进科教兴国战略和人才强国战略，把增强自主创新能力作为国家战略，落实区域发展总体战略，实施互利共赢的开放战略、“走出去”战略、科技强军战略、品牌战略等，使发展的战略重点更加清晰。《纲要》突出了政策性，围绕经济社会发展的主要目标和任务，研究提出了一系列重大政策，如保持经济平稳较快发展的经济政策、支持社会主义新农村建设的财政政策、推动产业结构优化升级的产业政策、促进区域协调发展的区域政策，以及发展科技教育文化事业、加强人才队伍建设、节约资源、保护环境、深化改革、扩大开放等方面的政策措施，增强了可操作性。

　　明确发展目标的功能导向

　　《纲要》按照符合社会主义市场经济的原则、符合规划本身的定位、符合落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，提出了九个方面的目标和若干具体量化指标。这些目标和指标具有以下特点：

　　与时俱进，突出主题。《纲要》的主要发展目标充分反映了以科学发展观统领经济社会发展全局的主题，除了国内生产总值和人均国内生产总值两个有代表性的、反映综合国力和经济发展水平的经济增长指标，其余均是与落实科学发展观和构建和谐社会密切相关的指标，包括人文和社会、城乡和区域、结构和效益、资源和环境、公共事业和公共服务等指标。

　　承前启后，注意衔接。“十一五”规划作为全面建设小康社会进程中的重要规划，要做好与“十五”时期重要目标的衔接，保持必要的连续性。“十五”计划提出的经济增长、五年城镇新增就业和转移农业劳动力、服务业增加值和就业比重、城乡居民收入、污染物排放总量等重要指标，继续出现在“十一五”规划中。同时，《纲要》注意针对影响全面建设小康社会目标实现的重点难点问题和社会关注度高的热点问题，提出了努力的方向。比如，针对农村医疗卫生服务严重滞后的状况，提出了新型农村合作医疗覆盖率提高到８０％以上的指标；针对安全生产形势严峻、人民生命财产损失严重的问题，提出了单位国内生产总值生产安全事故死亡率下降３５％的指标；针对土地、淡水、能源对经济发展已构成严重制约的问题，提出了单位国内生产总值能源消耗降低２０％左右、单位工业增加值用水量降低３０％和耕地保有量保持在１．２亿公顷等指标。

　　区分功能，明确责任。为了更好地体现社会主义市场经济体制条件下规划的特点，强化政府在公共服务领域和涉及公共利益领域的职责，《纲要》按照正确区分市场与政府职责的原则，将发展目标中具体的量化指标按性质和功能属性分为预期性和约束性两类，这是一个创新。预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控的方向和力度，综合运用经济政策引导社会资源配置，努力争取实现预期性指标。约束性指标是在预期性指标基础上进一步强化政府责任的指标，是在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现约束性指标。约束性指标带有政府向人民承诺的性质，因此指标的选择必须限定在政府职责之内，主要涉及人口规模、资源消耗、环境保护、社会保障等方面的指标。约束性指标要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核体系，并分解落实到有关部门。

　　加强经济社会发展的薄弱环节

　　《纲要》在全面规划“十一五”时期经济社会发展的同时，特别注意采取一些重大举措加强经济社会发展的薄弱环节，为实现长期发展目标奠定基础。

　　“三农”问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的问题，也是全面建设小康社会的重点和难点。《纲要》把推进社会主义新农村建设作为新时期解决“三农”问题的重大举措摆在了突出位置，提出要进一步提高农业综合生产能力，推进农业结构调整，加强农村基础设施建设，增加农民收入，培养新型农民，明显改善农村的整体面貌；全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务；扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务。

　　产业结构不合理、增长方式粗放是我国经济资源消耗多、环境污染重、整体素质不高和运行不稳定的重要原因。针对存在的问题，《纲要》强调把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节，按照自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来的方针，努力建设创新型国家；按照走新型工业化道路的要求，坚持以市场为导向、企业为主体，调整优化产品结构、企业组织结构和产业布局，提升整体技术水平和综合竞争力，促进工业由大变强；坚持市场化、产业化、社会化方向，拓宽领域、扩大规模、优化结构、增强功能、规范市场，提高服务业的比重和水平。

　　区域发展不协调，不同地区的居民生活水平差距过大，是当前经济社会发展面临的一个突出问题。《纲要》在完整阐明区域协调发展总体战略的基础上，针对我国目前以行政区为基本单元谋划和推动经济发展所带来的产业结构趋同、资源环境压力增大等问题，提出根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并实行分类管理的区域政策，从财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、绩效评价和政绩考核等方面，对不同主体功能区提出了不同的支持重点和要求。按主体功能区构建各具特色的区域发展格局，是促进区域协调发展的一个新思路，体现了以人为本谋发展、突破行政区划谋发展、尊重自然规律谋发展的理念。

　　《纲要》还从我国基本国情和资源环境面临的严峻形势出发，着眼于可持续发展，提出要落实节约资源和保护环境的基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会。坚持开发与节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系。生态保护和建设的重点要从事后治理向事前保护转变，从人工建设为主向自然恢复为主转变，从源头上扭转生态恶化趋势。坚持预防为主、综合治理，强化从源头防治污染，以解决影响经济社会发展特别是严重危害人民群众健康的突出问题为重点，有效控制污染物排放，尽快改善重点流域、重点区域和重点城市的环境质量。实行有限开发、有序开发、有偿开发，加强对各种自然资源的保护和管理。

(责任编辑：王燕)