土地供应的垄断,使政府能够在土地收购、整理、管理等成本的基础上,加上稳定的利润对外转让土地使用权,使土地经营成为稳赚不赔的生意;而将农业土地转为非农用途方面的垄断,则使政府能够稳获由于工业化和城市化发展而产生的土地价值增值。 这种双重垄断地位,为各级地方政府带来了巨额收益。
征地纠纷源自政府的双重垄断
近些年来,土地征用问题持续引起人们的关注。围绕土地征用产生的社会纠纷,甚至一度成为影响社会安定的潜在因素。
按照我国现行法律,城市土地、矿藏、森林、山岭、草原等自然资源,属于国家所有;农村和城市郊区的土地,宅基地和自留地、自留山,则属于集体所有。进行建设需要使用土地的,须依法申请使用国有土地;为了满足这种需要,政府则需要对集体土地进行征用。这样的制度安排,为政府带来了在非农用途土地供应和将农业土地转为非农用途方面的双重垄断地位。土地供应的垄断,使政府能够在土地收购、整理、管理等成本的基础上,加上稳定的利润对外转让土地使用权,使土地经营成为稳赚不赔的生意;而将农业土地转为非农用途方面的垄断,则使政府能够稳获由于工业化和城市化发展而产生的土地价值增值。这种双重垄断地位,为各级地方政府带来了巨额收益。一些地方甚至形成了“(政权)运转靠财政、(发展)建设靠土地”的局面。但另一方面,土地被征用的农民普遍感觉补偿标准明显偏低,他们难以从工业化和城市化发展中分享增长的成果;不仅如此,由于缺乏其他的生活技能,农民失去土地后普遍存在发展后劲不足的问题。许多农民坐吃山空,很快花掉土地补偿金,沦为“三无人员”(种田无地、就业无门、低保无份),成为社会边缘人。
不仅如此,地方政府还利用巨额的土地收益对特定行为进行补贴和支持,使资源配置出现严重扭曲:(1)通过无偿划拨、收取象征性价格的方式提供土地进行公共设施建设,降低了项目建设成本。结果,标志性建筑、政绩工程层出不穷;(2)通过压低土地出让金的方式招商引资,陷入了恶性“土地竞争”的怪圈。一方面导致国家收益流失,为投资热、生产能力过剩埋下了伏笔,另一方面加剧了两极分化,不利于社会长治久安;(3)人为的土地低价还引发了大量的多占土地行为,使土地利用出现大量的闲置和浪费,违背了我国人多地少的基本国情。
解决征地纠纷的根本之道
土地征用方面的种种弊端,显然已经引起各方面的关注,各地区、各部门也在不断探索完善土地征用制度的办法,如提高对失地农民的补偿标准;对失地农民进行技术培训、提高其进入非农产业发展的能力;赋予失地农民在新建的工业园区内优先发展第三产业(如餐饮、零售)的权利等;这些措施,对于缓和政府和失地农民的矛盾,起了积极的作用。但必须看到,这些改进措施并没有改变原有的制度框架,前面提到的种种弊端自然也不可能根本消除。
集体土地的所有者和国有土地的所有者,是不同的经济利益主体。在市场经济条件下,在不同经济主体之间转让所有权,普遍奉行的是等价交换原则。目前,商品、劳务、资本等领域已经实行了这一原则,为什么对土地这种生产要素就只能奉行别的原则,只能由政府征用并按照地上农作物平均产量的特定倍数来确定转让价格呢?
要按照市场价格确定土地补偿标准,仅靠提高补偿标准、加强土地收益评估是不够的,必须允许集体用地转为非农用途。像广东南海地区,村集体可以将土地整治以后租给外来企业使用以获取租金;在浙江,村集体可以对土地整理过程中新增的部分土地进行自主开发。这样,一方面,随着工业化、城市化的发展和土地要素稀缺性的提高,农民来自土地的收益会不断增加,农民得以分享工业化和城市化的部分发展成果;另一方面,政府如果出于公共需要征用土地,在确定补偿金标准时,不仅要考虑被征土地既有的使用方式(如农业用途)给农民带来的收益,而且要考虑用途改变以后农民受益增加的情形。因为邻近地区集体用地转为非农用途给农民带来的收益为农民决定被征用土地应获得的补偿水平时提供了参考依据,在农民看来,只有充分考虑土地改变用途以后的收益能力的补偿标准,才是合理的。而充分考虑土地未来收益的补偿费用,就是土地的市场价格。按照市场价格支付土地补偿标准,“征用”自然就演变成了在市场价格基础上的“征购”。可以预计,随着集体从事土地开发的现象越来越普遍,政府在征用土地时,将不得不更多地参考土地非农用途的收入能力,使补偿水平更加接近市场价格。
按照市场价格确定土地补偿水平,会对现行土地征用制度带来深远的影响:(1)由于在供应工业用地方面面临竞争,政府有可能缩减征地范围,重点转向真正意义上的“公共用途”,以发挥政府在谈判和协调方面的优势;(2)土地征用成本提高,有助于遏制地方政府低价划拨土地建造“形象工程”和“政绩工程”的行为;(3)地方公共企业在土地开放方面的垄断被打破,地方政府来自该领域的利润将大大下降。这些变化,将引导政府转变目前“土地经营”的思路,把增加土地收入的着力点从土地批租转向规范和加强房地产税收上,有助于推动政府职能由微观经营转向市场监管和公共服务。
我国目前实际征收的房地产税收多达12种,收费项目更是名目繁多。但由于税制结构不合理,租、税、费相互混杂,税费计算不科学,征管漏洞大等多种因素的影响,来自财产和土地类的收入在我国地方税收中的比重明显偏低。可以预计,随着房地产税制的调整和优化,财产税、房地产税筹集地方财政收入、缩小社会差距的功能将得到更好发挥。
近期内要切实加强土地收益管理
完善的集体治理,是平稳推进土地征用制度改革的前提。不完善的集体治理结构和迅速增加的集体收入相结合,很可能会带来村集体机构膨胀、村集体经济职能与管理职能不分、土地收入使用效率低下等弊端,损害农民的长期利益。因此,土地征用制度改革是一个渐进的系统过程。
目前,在征地基本制度框架不可能发生大变动的情况下,可行的选择就是采取措施加强政府土地收入的管理:
要完善对失地农民的补偿机制。首先,应赋予村集体对特定地块(如土地整理过程中新增的部分土地)进行自主开发的权利;其次,要加强土地价格评估工作,完善不同类别土地价格的评估方法,用准确的评估价格为土地交易双方确定费用补偿水平提供决策参考;再次,应该增加征地过程的透明度,减少黑箱操作,使广大土地被征用农户及早明了征地范围、土地补偿金的计算方法、计算依据和最后的总体补偿水平,做到计算方法和依据公开、决策过程公开,使交易更加公平公正;最后,择机将现行的土地征用制度改为征购制,明确其补偿标准就是市场价格。
要加强对土地资金的管理和监督。土地经营收入是政府收入的一部分,应尽快把土地收入纳入预算,以加强对土地资金的监督和管理。应当借鉴香港的经验,将土地批租制和年租制结合起来,使政府能够随着经济发展而分享部分土地级差地租收益。应采用土地市场价格核算公共建设项目的土地成本,项目所需资金由财政统一安排。政府在进行决策时,也应按照公共建设项目的真实成本对不同项目和项目的不同建设方案进行权衡,把宝贵资金用于真正反映居民需要的领域。应通过完善干部考核体系,削弱地方政府的GDP冲动;通过完善财税体制,提高不同地区基层提供均等化公共服务的能力,以削弱地方政府通过压低地价招商引资的冲动;同时要加大惩罚力度,严肃查处人为压低工业用地费用的现象,减少土地收益流失,维护国家整体利益。
要完善对失地农民的社会保障。当前,土地还承担有保障农民最低生活的功能。失地农民在领到补偿金的同时,也失去了来自土地的最后保障。把失地农民纳入社会保障体系,保障其最低标准的生活水平,是社会公平正义的要求,也是任何一个现代政府应尽的义务。在这方面,一些地方已经做了可贵的探索和尝试,需要认真总结其经验并加以推广。
(作者单位:国务院发展研究中心宏观经济研究部) (责任编辑:任宁) |