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第一部分：调研分析与主体思路
１．中国住房保障的现实环境与形势
1－1．中国国情与住房保障
中国是一个发展中人口大国，人口众多、经济基础薄弱与城市建设基础薄弱成为制约社会住房保障最主要的三大客观原因。 因而，城市住房保障已成为长期困扰政府的、严峻的现实问题，也是中国在建设小康社会、和谐社会过程中迫在眉睫亟待寻求解决途径的关键问题。
中国住房保障压力一方面来自现有城市城市中低收入人群的住房困难，相关调查数据显示：我国城市中尚有1.5亿危旧房屋面临改造、156万个家庭缺房、35万个家庭人均建筑面积在8平方米以下。还有大量的中低收入家庭仍集中在一些破旧的老住宅区。据2001年对1万户居民住房状况随机抽样调查显示，人均住房建筑面积在16平方米以下的比例达到48.9％，中低收入人群占70-80％。
另一方面，城市“新移民”再度扩大了住房保障的需求量。从30%扩大到60%以上的城镇化水平，使城镇人口将逐渐扩大1倍，将有几亿农民走向城(市)镇，他们进城首要解决的问题即是住房问题。
其次，还有一个不容忽视的住房保障“阶段性”需求群体，如毕业后刚参加工作的大学毕业生人群等。
1－2.中国现有的住房保障措施与效果
目前我国各地已逐步建立起以经济适用住房制度、廉租住房制度和住房公积金制度为主要内容的住房保障政策基本框架，为此国家投入了大量的财力，然而事实证明，保障体系并没有达到理想效果。
我国解决城市城市中低收入人群住房保障的主要措施主要集中在以下几个方面：
（1）完善住房供应体系，从机制上促进中低收入家庭的住房供应。中国政府经过多年的探索，出台了停止住房实物分配、实行住房分配货币化政策，并对住房的供应体制也作了调整，即“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房，中低收入家庭购买经济适用住房；其他高收入家庭购买、租赁市场价商品房”。并明确提出要建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。同时，通过推行住房补贴、住房公积金等措施，多渠道提高居民住房支付能力。
（2）对低收入家庭住房实行税收优惠。中国政府通过发挥税收杠杆作用，鼓励中低收入家庭购房：
l 1998年，将房地产交易契税由6％降为3％—5％；1999年再次降低契税率，对个人购买自用普通住宅，减半征收契税。
l 对个人购买并居住超过一年的普通住宅，销售时免征营业税；个人购买并居住不足一年的普通住宅，销售时营业税按销售价减去购入原价后的差额计征。
l 对个人转让自用5年以上，并且是家庭唯一生活用房取得的所得，免征个人所得税。
l 个人出售现住房，一年内重新购房的，按差额征税。
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个人出售已购公房，其应纳税所得额为个人出售已购公房销售价，减除住房面积标准的经济适用住房价款、原支付超过住房面积标准的房价款、向财政或原产权单位缴纳的所得受益以及税法规定的合理费用后的余额。
l 对个人出租房屋的税收政策进行了调整，营业税由5.5％调整为3％；房产税由12％降为4％；对个人出租房屋取得的所得按10％征收个人所得税。
（3）对房价收入比超过4倍的城市，对无房职工和住房未达标的职工，发放住房补贴。政府规定，停止住房实物分配后，房价收入比在4倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区，可以对无房和住房未达到规定标准的职工实行住房补贴。
（4）大力发展经济适用住房。经济适用住房是中国政府为解决中低收入住房问题而采取的一项主要举措。
（5）鼓励职工通过住宅合作社、集资建房等方式，解决住房困难。到目前为止，各类住宅合作社达到5000多个，遍及全国20多个省市，大约150万个中低收入职工家庭通过合作建房的方式，实现了安居乐业。
（6）推行廉租住房制度。采取货币补贴、租金减免为主，实物供应为辅，以求实现多渠道解决最低收入家庭的住房困难。
公开资料显示，全国312个地级城市中，目前有148个启动了廉租房工作，但其中绝大部分还没有形成一套可操作的运行机制和程序。
（7）加快危旧住房改造。大多数城市都采取了积极措施，加大了危旧住房改造力度，并在土地、税费等方面给予优惠。北京、天津等城市对危旧房改造项目采取房改加危改、成立住宅合作社等办法，促进危旧住房的改造，南京市采取租金返还补贴危改政策，加快了危旧住房改造步伐；珠海市政府通过政策优惠、限制新开发项目等措施，积极扶持“城中村”改造项目的实施。
1－3.经济适用房与住房保障
经济适用住房作为政府为解决中低收入者住房问题而采取的一项主要举措。政府通过免受土地出让金、减半征收行政事业性收费等措施，降低开发建设成本，同时，对成交价格、购买对象和开发建设单位的利润进行限制。大多数经济适用住房都建成了规模大、环境好、功能全、质量高的居住区，受到广大中低收入家庭的普遍欢迎。北京、武汉、南京、新疆等各地城市经济适用住房供不应求。经济适用房满足了一定的住房保障量，在一定程度上缓和了城市中低收入人群住房的供需矛盾。
然而，经济适应房推广以来，实践与效果证明它不可能成为城市中低收入人群住房保障的首要措施。其一，住房保障需求总量与政府所掌控资源严重不能对称。建设部原制订的经济适用房要占住房市场的70%-80%未能成为现实，实际上2003年我国用于经济适用房建设的总投资为600亿元，只占当年房地产的6%，2004年经济适用房才占住房市场的4.61%；其二，经济适应房建设与供应过程中，制度执行不力、供应对象错位、腐败滋生、社会资源浪费等问题广为社会诟病。如：经济适用房在供应过程中没有“适用”到中低收入人群；经济适用房不经济；经济适应房超标准建设，出现了大量超过100平方米的大户型，有的甚至有复式户型、超豪华户型，而有能力住进这样的大户型的自然不是穷人；经济适应房的微利原则不能体现，开发商3%的利润率没有得到有效控制等。
由此我们可以认为：经济适用房政策在我国当前的住房制度中不占有首要地位，它无法从根本上解决数目众多的城市中低收入群体的住房问题，因此不能作为城市中低收入人群住房供应的主体形式。
1－4.房产市场与住房保障
我国房地产市场一直游离于住房保障体系之外，未能产生对城市中低收入人群住宅的有效供应。
l 开发商缺乏社会责任意识，同时也无必须履行低收入者住房保障这一社会责任的义务。“为少数人（富人）建房”，已成为开发商公开的主张。
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我国房地产市场仍欠成熟，市场化程度明显不足，行业暴利倾向与现象严重。一边是房价畸高难抑、一边是空置率居高不下，这就是行业趋利意识膨胀、住房建设与有效供应不能同轨运行的现状。
l 中低收入人群收入低，无力承担高额房款，只能“望房兴叹”。以北京为例，北京市发改委最新公布的2005年上半年价格形势分析显示，今年1至5月，北京商品期房买卖平均价格达到6795元／平方米，同比上涨679元／平方米。如果一位北京市民要补足住房小康标准所差的21.33平方米，就需要为住房投资144937.35元。按北京市城镇居民人均可支配收入13882.6元计，以住房投资除以全年的可支配收入，可以得出一个结果：北京居民要用10余年的全部可支配收入才能弥补上21.33平方米的小康标准住房。
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中低收入人群即便是通过购买商品住宅解决了住房问题，但大多不堪还贷压力和催生了新的“负翁”。中低收入人群的可支配收入不是都用来买房子的，首要任务是要提供维持生命吃穿用的基本开支；其次，还要用于医疗、教育、文化等生活支出。假如把节省的另一半收入全部投入购房储备，当住进新房的时候，口袋里可能已经没有余钱，甚至因为申请了住房贷款还会是一个典型的都市“负翁”，同时也会因此萌发金融风险危机。
1－5.社会发展对住房保障的迫切要求
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中国小康社会住房标准的具体指标是：到2020年，住房从满足生存需要，实现向舒适型的转变，基本实现“户均一套房、人均一间房、功能配套、设备齐全”的目标。以北京市为例，北京市建委公布，目前北京市居民只有达到人均40平方米的住房建筑面积，才算达到了住房的小康标准。从目前北京市城镇人均住房面积18.67平方米看，北京人离住房的小康标准还差21.33平方米。
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我国政府提出了建设和谐社会的目标，而住房关乎大众民生，是社会保障的重要组成部分，我国是发展中国家，中低收入阶层是社会的主体。大众不能安居乐业，何来社会和谐？也只有众多中低收入群体的住房问题得到妥善解决，真正实现“居者有其屋”，才能建设一个真正的和谐社会。
1－6.我国城市中低收入人群住房保障存在的主要问题
我国城市中低收入人群住房保障主要存在以下问题：
(1)城市中低收入人群住房保障矛盾凸显，任务艰巨，时间紧迫；
(2)保障制度的建设和推进相对滞后，住房保障尚未能进入立法程序；
(3)住房保障体系不完善，执行不力，即便是经济适用房建设与廉租住房政策的落实仍然很不到位；
(4)楼市住宅供应结构不合理，尤其不能对中低收入人群提供实效的住房供应；
(5)政府在整个住房保障体系中“角色”不明，不是职能缺位，就是唱“独角戏”，尤其未能充分整合社会力量与资源，特别是对开发商力量的调动不力，住房保障商品化模式一直未能启动；
(6)针对住房保障没有完全优化社会资源配置，社会资源浪费严重。
2. 国外住房保障措施与模式比较
我国香港地区和世界其它各国就解决低收入家庭住房问题，推出了一系列的住房政策和管理措施，形成了比较完备、各具特色的住房保障制度。
2－1.基本措施、制度与模式
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香港从50年前即开始实施的公共房屋计划，历经巨大政治、经济变迁后，目前不仅仍持续大规模地提供着公屋，通过公屋制度解决中低收入者的保障，突破廉租房制度下的资金瓶颈；并且致力于为公屋居民提供满意的居住质量和管理服务。
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新加坡通过小户型住宅政策，以保障80%的居民买得起房。80%的个人房产是政府投资开发的组屋。收入最低的20%的人群，也几乎全部拥有组屋。政府按照低于市场价格出售组屋，在建设非常注重外形设计与周围环境；；
l 英国采用“房屋股权方案”资助低收入者；
l 埃及采取措施激活房地产市场利低收入者购房；
l 墨西哥住房政策向低收入阶层倾斜以维护稳定；
l 西班牙政府提出建设微小户型政府保护房计划；
l 被业界普遍作为成熟经验之一的德国模式，是政府规划用地，由发展商开发，再以较低的房租租给需求者，与市场租金的价差，由政府补贴给开发企业；
l 加拿大政府要求发展商在兴建项目之时，划拨出10%-15%的项目用地进行保障性用房租售。
2－2.新加坡住房保障措施与模式
新加坡中低收入者也占总户数的80％左右，他们用了50年很好地通过“政府组屋”（亦如我国推出的“经济适用住房”）解决了中低收入者的住房问题。前20年主要建设每套40-70平方米的小户型组屋，近20来年改为建设85-125平方米的组屋(其中建设过少量140平方米的组屋)。虽然2004年新加坡的人均国内生产总值已经达到2．5万美元，因人多地少，新政府仍坚持建设85—125平方米的组屋，其中85-99平方米的占70％，99-125平方米的占30％。新加坡在实行新制度中，进行了非常严格的管理，对于每年建设多少套组屋，户型和造价以及每户居民只能买一套组屋等作了明确规定。
2－3.美国住房保障措施与模式
美国政府一直采取积极有效的措施，解决低收入者的住房问题，主要办法有四种，即：公共房屋、津贴房屋、租金津贴和廉价公屋。
公共房屋：是政府房屋署拨款建设的，由房屋署派职员管理。这种房屋主要用于出租，其租金标准根据家庭收入而定，一般为家庭收入的三分之一。
津贴房屋：指政府给予一定的优惠政策，由私人不牟利机构具体实施并管理的房屋，主要出租给62岁以上，且每年退休金不超过一家一口20850元；一家二口23850元；一家三口26800元的老年人家庭，各州、县、市根据当地情况，每年调整限制数字。
租金津贴：是针对低收入者承租私人房屋而言，政府鼓励私人将符合出租标准的房屋出租给低收入者。当低收入者承租后，低收入者将自己收入的三分之一付给房主，其余由政府代付。这样，不仅解决了低收入居民的住房，而且不损害房东的利益。
廉价公屋：是供低收入偏上家庭使用的。其家庭年收入限制数字略高于以上几种。如一家一口为28150元；一家两口为32150元，他们所付出的租金要超过家庭收入的三分之一，但房子比较舒服，建筑材料和设计要好一些，地段也要好一些。
值得一提的是美国住宅建筑及布局的特征：
美国住宅能体现出人与自然的和谐统一，使人产生一种舒适美感。
第一，强制管理。美国住宅私有化程度很高，但都纳入市容、市政的规划布局与管理之中。对于有碍公众利益和周围环境的破败住宅，均会受到指控并限期解决，以维护市容、市貌的总体要求。
第二，融于自然之中。美国人将环境和景致均视为住房的重要组成部分，他们的理念是让住房适应自然环境，而不是在住房周围配置景观。在三藩市，住宅均依坡就势而建，就连我们乘坐的有轨电车，也是宁肯增加牵引装置，也不去削坡填谷。
第三，突出木结构。美国的森林资源比较丰富，木材加工业非常发达。因此，以坡顶低层为主要建筑造型的独立住宅，都是木结构。这种木结构比砖石混凝土轻，基础结构简单，还具有良好的抗震抗风性能。
第四，建筑速度快。美国住宅的建筑速度是相当快的，其中主要原因是由于实行了完全工厂化生产和半工厂化生产。以低层木结构住宅为例，基本采用半工厂化方式，即工厂遵照统一的模式规格生产不同部位的构件，承建商按图拼装。这样，建造一幢小楼，只需半个月左右的时间。
第五，平面布局紧凑。住宅的平面布局比较紧凑体现在若干方面，诸如车库和设备区域以及生活、会客起居、卧室、交通等区域，功能规划细腻，各部分所占的面积比例既经济合理，又满足了主人个性与生活品质的追求。
第六，设施设备齐全。室内设施设备齐全，充分考虑了主人舒适的要求。一般而言，除供水系统、空调设备、通风、通讯、供电、供气、防火、防盗、遥控门窗外，卫生洁具、厨具、家具一应俱全，减少了装修和搬家的麻烦，是真正意义上的成品房。
2－4.国外住房保障措施与模式的启示
（1）通过立法与制度的完善从根本上保证中低收入人群的住房保障。应加快立法，健全制度，通过法制明确住房保障体系中参与各方的职责与义务，保障住房供应体系的正常运营，确保政策施惠于广大中低收入家庭。
（2）政府的主要职能不是参与中低收入者的住房建设，而是以住房保障制度的制定者、组织实施者、监督者以及优化资源整合者的身份，在住房保障制度与模式研究、政策制定、监督检查、优化资源配置等方面展开高效工作，以推进我国中低收入人群的住房保障工作，并以此策应我国小康社会、和谐社会建设。
（3）在参考、借鉴国外先进经验的同时，努力探索一条符合中国国情的、具有中国特色的社会住房保障解决路径，商品化供应、政策性供应与社会自助性供应齐头并进，群策群力，加快我国中低收入人群住宅保障的进程。
（4）建立并实施一套成熟、完善的中低收入人群的住房供应体系与运行机制，以不同的供应性质、不同的房型、不同的面积满足情况有别的居住需求，形成梯次供应模式，因地制宜，讲求实效。
（5）中低收人群供应住房的建设应立足长远，着眼于小康社会、和谐中国的建设，重视住宅建筑的素质保障，重视居住环境与自然、社会、城市的和谐统一，避免垃圾建筑的产生，要康乐安居，不要“贫民窟”。
（6）有法必依，执法必严，强化制度的执行力度，在建立、推广城市中低收入人群住房供应体系的过程中，全面实施司法监督、职能监督与社会监督，建立问责制，保障住房供应的授受双方均拥有一个公正、公开、公平的健康环境，避免出现类似经济适用房建设推广过程中所出现的各种弊端。
3.城市中低收入人群住房保障的商品化供应形式判断
◆本案观点：从根本上解决中低收入人群的住房供应与保障问题，以政府主导、委托代建、开发商为主体的商品化（抑或为“市场化”）供应形式应成为主要形式。
◆主要理由：
（1）政府充分整合利用社会资源及职能转换的明智抉择。
依据中国城市中低收入人群住房保障的现实，仅仅单靠政府的力量仍不足以在短期内从根本上解决住房保障问题，而通过整合社会力量尤其是充分整合开发商的力量，调动开发商积极性，在政府主导下将开发商真正纳入到城市中低收入人群住房供应体系中来，全面推动市场中住房增量与存量的规模化递增，才是解决问题的优化方案。
（2）提高住房保障的覆盖范围，减轻政府压力。
住房保障模式的多元化与住房保障的实现多途径解决措施，必将有效提高城市中低收入人群住房供应与保障的覆盖范围，并减少了政府在操作层面的财力与精力投入，减轻了政府压力。
（3）进一步完善了我国住房保障供应的体系。
商品化供应模式将使城市中低收入人群住房的投资与运营模式更加多元化，不仅完善与丰富了我国住房保障供应的体系，更积极的意义在于使我国住房保障供应体系更趋科学、合理，并找到了一个新的、强有力支撑点。
（4）明晰社会分工，确保住房保障高效率运行。
开发企业具有资金优势、专业优势以及住房市场化运营经验等综合优势，这些将是城市中低收入人群住房供应高效率运行的有力保障。
（5）开发企业的住宅供应能力不容忽视。
开发商是城市住宅的主要建设者，其住宅供应能力有目共睹，且我国福利房的主导地位已经让位给商品住宅，早在1999年商品房的市场占有率为85%强，非商品房不到15%。
（6）对整个中国房产行业与市场的积极影响。
部分房地产开发企业介入到城市中低收入人群住房供应体系中来，一方面会焕发整个行业的社会责任意识，更重要的一方面是面向中低收入阶层的住宅大规模地楔入房产供应市场，势必改变市场中的产品结构与供需格局，促使房产行业与市场走向规范与理性，房产发展失衡、房价畸高等问题也将迎刃而解。
◆以政府主导、开发商为主体的商品化（抑或为“市场化”）供应形式将作为本案研究的主体内容。
4.城市中低收入人群住房解决方案的主要环节判断
◆本案观点：城市中低收入人群住房解决方案由以下三个重要的保障环节构成：（如图所示）
（1）第一个环节：住房供应量保障
满足住房增量与存量的规模化是解决城市中低收入人群住房供应的基础，缺乏针对性住宅的开发建设总量保障，住房的规模化有效供应将无从谈起。
（2）第二个环节：产品与价格保障
深入地研究中低收入人群的居住消费特征，满足目标人群住得起、住得舒适的要求，满足建设小康社会、和谐社会的要求，是解决城市中低收入人群住房供应的关键所在。
（3）第三个环节：供应有效性保障
如何让中低收入人群的住房供应真正惠及目标人群，如何让中低收入人群住房供应体系持续强势推行，是关系到住房供应与保障有效性的问题。
◆住房供应保障、产品与价格保障、供应有效性保障将作为本案具体的研究内容。
5．关于“安居中国”的主题命名
城市中低收入人群住房供应与保障是一个恢宏的系统工程，也是一次富有积极、广泛、深远社会意义的全民运动。它以建设小康社会与谛造和谐社会为背景，以大众安居为现实目的，以全国所有城市为范围，承载着改变我国城市中低收入人群住宅供应格局的历史使命。基于以上分析，为高度概括其意义与目的，便于这一系统工程或全民运动的宣传、推广与实施，本案拟将此项工程、运动或事业定名为：
——安居中国
“安居中国”不仅可作为城市中低收入人群住房供应与保障这一系统工程或全民运动的称谓来使用，它还可以作为城市中低收入人群住房供应与保障这一系统工程（或曰全民运动）的理念与口号。
“安居中国”可在全国范围同时作为针对中低收入人群所建住宅项目的名称，以统一该类住宅区的识别，并以其取代“安居小区”、“福利房”等称谓，给入住者以良好的心理感受。
“安居中国”通过持续的强势宣传、传播，还必将成为一个极富社会影响力、具有极高附加价值的品牌，从而使城市中低收入人群住房在开发、建设与推广过程中得到品牌的有力支持。
第二部分：安居中国——“安得广厦千万间”
1.策略纲领
1—1. 研究方向
探索一条以商品化供应为主导的城市中低收入人群的多元化住房供应路径，确立供应住房的委托代建制度，并以此形成住房增量与存量的规模化，保障城市中低收入人群有房可购、有屋可租。
1—2.研究内容
本部分将围绕以下问题的解决方案展开研究：
◆城市中低收入人群住房供应需求总量的满足途径；
◆城市中低收入人群住房商品化供应的法制与政策基础；
◆城市中低收入人群住房商品化供应模式中政府、开发商的角色与关系；
◆城市中低收入人群住房商品化开发建设的土地调配多种形式选择；
◆城市中低收入人群住房商品化建设的资金保障组合方案；
◆城市中低收入人群住房商品化供应的资源配置；
◆城市中低收入人群住房商品化开发建设全程控制等。
1—3.主体策略构成
(1) 城市中低收入人群住房的多元化供应总量保障体系：（如下图所示）
(2) 城市中低收入人群住房的商品化供应总量保障模式：
A方案：政府主导模式——（如下图所示）
B方案：开发商（市场）主导模式——
（如下图所示）
■ 在上述两种模式中，B方案更为吻合我国城市中低收入人群住房商品化供应的特征，具有更强的可操作性，故本案以B 方案作为选向展开探讨。
2．城市中低收入人群住房商品化供应的法制与政策基础
2－1．立法与制度健全
全面推行“安居中国”系统工程需要成熟的、良好的法制环境、政策环境与管理环境。对城市中低收入人群住房供应与保障进行立法、制定推行与管理制度并加以科学、到位的管理，是政府体现其职能和社会责任的必然选择，也是法制、行政与社会发展进步的必然选择。
获得适当的住房应成为公民法定的基本人权。“安居”才能“乐业”，实现“居者有其屋”是政府对公众的最起码的承诺。从发达国家走过的道路看，完全依靠市场的力量无法实现上述目标，政府有必要干预市场，保障公民的基本人权。一些国家把享有住房的权利写入了宪法。例如，西班牙宪法第47章就明确规定：凡西班牙公民都有权获得适当和足够的住房，政府要创造条件、制定规则，保障公民的这一权利得以实现。荷兰宪法第22章规定：政府有责任确保公民得到住房。葡萄牙宪法第65条规定：为了健康和舒适，为了保护个人隐私和家庭生活，每个人都有权利为自己和家人谋求住房。法国在1990年通过“罗伊·贝森”法案，这一法案试图确保所有阶层都能获得住房，并规定政府各部门有责任制定住房计划，以保证下层人民的住房权利。瑞典政府的住房政策规定：“享有良好的居住环境和宽敞的住房条件是国民的社会权利。”
2－2．立法、制度及政策的要素构成
我国针对住房供应与保障，尤其是针对住宅商品化供应所形成的法制与政策，须由下列要素构成：
l 公民获得适当的住房应成为法律赋予的基本权利；
l 保障住房供应的管理机构设置及其行政、管理、服务、监督的范畴；
l 各级政府行政部门、企事业单位、介入此领域开发商的职能、职责与义务；
l 住房供应的主体模式与推广、运行机制；
l 中低收入人群住房建设（企业、产品、性价比、供应对象、供应价格）的标准化管理与供应管理制度；
l 针对住房商品化供应、社会集资合作建房的鼓励性政策与措施，如相关土地、税收政策等；
l 住房供应的优化资源配置的保障政策与措施，如土地划拨、金融政策、税费政策、城市服务功能配套、社区居住生活环境保障、新闻宣传等；
l 各级立法及政府机构针对本地区实际情况推出相应的法规与政策等。
2－3．政府在住房供应体系中基本职能：
以商品化供应作为城市中低收入人群住房的主导供应模式后，政府的职能主要体现在下列几个方面：
l 作好调研，制定相关法规与制度并监督执行；
l 不断完善与推行住房供应的运行机制，作好宏观监控与指导，保障机制的正常运行；
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作为商品化供应住房代建的委托者，制定各地区住房供应的具体目标，监督实施并配合执行城市中低收入人群住房建设（企业、产品、性价比、供应对象、供应价格）的标准化与供应制度；
l 作为社会资源的管理者，有效调配一切有利的社会资源，为住房供应提供优化的资源配置；
l 大力推行经济适用房、廉租房的建设等。
3．城市中低收入人群住房商品化供应的优化资源配置
在推行城市中低收入人群住房商品化供应模式时，政府应主要从以下几个方面提供优化的资源配置：
l 专项土地的划拨、配额；
l 优惠的税费政策；
l 城市规划的协调；
l 有利的金融政策与相应的资金支持；
l 城市社会服务设施的配套；
l 住房供应的资讯平台与管理配合；
l 社会舆论工具与舆论环境等。
4．城市中低收入人群住房商品化供应的土地调配模式
成功地推行“安居中国”系统工程，土地的供应政策、供应模式与供应总量是关键。
4－1．商品化供应的土地调配模式选择
(1)主荐模式：股份制土地供应
■ 主要特征：
该模式是指政府以土地作为主要投入与相关开发商进行股份制开发建设住房。政府在供给土地时，核定土地费用作为资本投入而拥有一定比例的住房股权，但不收取或少量收取土地出让费用与税费，在住房供应时政府股权部分资金将作为社会住房保障基金随住房分配给目标人群，使其受惠。
■ 主要优势：
◇减轻了开发商的资金支出压力；
◇大幅减少供应住房的开发成本从而降低了房价，目标人群将更多地从中受惠；
◇政府以股东身份对供应住房的开发、建设、分配等方面从市场化角度拥有了更多更合理的支配权；
◇为住房供应制度的执行提供了调节、控制条件。
(2)次选模式：政策性土地优惠供应
■ 主要特征：
该模式是指政府以土地优惠出让与配额划拨作为供应住房的主要政策优惠措施。政府在供给土地时，减免一定幅度的土地土地出让费用与税费。
■ 主要优势：
◇能减轻开发商一定的资金支出压力；
◇在一定程度上能压缩供应住房的开发成本从而降低房价；
◇政府在土地配给、供应住房的开发、建设环节操作简易；
◇政府保障了既定的土地出让收入。
4－2．土地调配与城市规划
中低收入人群住房建设的土地调配占用的应是大宗土地，因此不能因城市土地资源紧张而让供应住房的土地在区位、环境等方面脱离各城市的总体建设与发展规划，在具体运营过程中各城市可与旧城改造紧密结合，以切实保障住宅区与城市的和谐，保障居民拥有良好的居住生活条件。
5．住房建设与供应的资金保障组合方案
5－1．政府资金组织与投入方案
（1）政府资金的解决途径：
l 部分国有土地出让、经营收入；
l 住房供应产生的售房、租房收入；
l 部分国家财政收入；
l 建议增设住房保障的彩种，发行住房保障彩票；
l 建议发行部分住房保障的债券；
l 部分银行融资；
l 吸纳国外及民间投资资本等。
（2）政府资金的投入：
A、以一部分资金作为社会住房保障福利资金，用于推进经济适用房建设，补贴廉租房、解困房建设与供应，补贴中低收入人群房贷利息、购租住房等。
B、将另一部分资金建立住房商品化供应推广基金，用于专项支持开发商进行商品化供应住房的开发建设。
5－2．商品化供应中开发商的资金组织：
l 开发商的自有积累资金；
l 政府支持的专项基金；
l 各类银行贷款；
l 住房开发回收的销售收入；
l 推动项目上市，通过股市和证券市场吸纳资金；
l 通过“安居中国”品牌的运作，显现项目利好，吸纳国内外的长线投资基金或合作资本等。
6．住房商品化供应模式的开发建设运作流程
6－1．第一阶段：调研阶段
主要调研项目如下：
l 城市中低收入人群分布及收入状况；
l 城市中低收入人群住房情况及住房消费特征；
l 城市建设发展规划与趋势；
l 城市住房供应保障制度与体系；
l 介入住房商品化供应的候选开发商情况；
l 所拟定开发项目的地块状况等。
6－2．第二阶段：立项阶段
主要筹备工作如下：
l 制定商品化住房供应的阶段目标；
l 土地、资金及其它资源的配置方案；
l 住房开发建设的标准化方案；
l 住房商品化供应的利益均衡方案及供应过程中的具体要求与管理办法；
l 开发商遴选方案。
6－3．第三阶段：开发商遴选与项目启动阶段
（1）建立开发商准入制度，严格选择开发商。在试点阶段，可选择全国知名的一至数家开发商参与本项目。在全国推广阶段，可通过公开竞标的方式特许进入。
（2）对开发商要进行严格的资格考察，合格者与政府签署责任协议，正式获取项目建设资格并启动项目建设。
（3）对开发商的资格考察内容：
l 开发商的社会责任意识；
l 企业的品牌形象与社会影响力；
l 综合企业实力；
l 专业操作能力与经验等。
6－4．第四阶段：开发建设阶段
严格按既定标准进行住房的开发建设，政府实施全程监督。
第三部分：安居中国——轻松得房，和谐生活
1．策略纲领
1—1. 研究方向
在以商品化供应为主导模式的住房开发建设与供应中，寻求住房综合素质保障、优惠价格保障的相关对策，以满足中低收入人群对改善居住条件、减轻居住负担的要求，让目标人群买得起房、居住舒适。
1—2.研究内容
◆商品化供应模式中住房开发建设的标准化要求；
◆住房商品化供应模式中开发建设成本与房价抑制的解决途径。
1—3.策略构成（如下图所示）
2．商品化供应模式中住房的标准化开发建设
2—1．项目总体规划与社会服务设施配套
（1）在对商品化住房规划过程中，要充分结合城市的人文环境、生活环境与发展趋势，真正体现住房与城市、社会、自然的和谐统一，保证社区与城市共生共荣的关系。
（2）保证社区规划与城市同类物业相比不至有大的落差直至略有超前，使其成为与城市相融的、并极具人文活力及可持续发展潜力的城市居住板块。
（3）在项目规划时充分考虑居民交通、购物、就学、就医的便利性，项目周边须有完善的有关工作、日常消费、文化娱乐等城市服务设施；
（4）优化城市资源的配套，除上述内容，还应保证天然气、水暖、有线电视等管网的全面贯通。
（5）社区应规划有配套商业用房（商业街）、休闲游乐场所与设施、较高比率绿化广场，为社区生活提供便利并增强社区的活力。
2－2．住房素质的综合指标
以实现住房从生存需要向舒适型转变为目标，以“科技先导、适度超前”为准则，以小康住宅标准为蓝本，并参照世界卫生组织定义的健康住宅标准，制定并执行商品化供应房建设的综合素质标准。
■附：建设部颁布的2020年全面建设小康社会居住的21项标准（城市部分）：
一、城镇人均居住进驻面积35平方米。每套住宅平均面积在100-120平方米左右。
二、城镇最低收入家庭人均住房建筑面积大于20平方米，保障面达到98%。
四、城镇住宅成套率达到95%。
五、城镇先进住宅节能发展超过80%。因为主要的是对先进的住宅达到一个标准就是80%，到2020年要大力发展节能住宅。
六、与住宅智能化有关系，每个国家的选择指标都不一样，不能根据现有的国情。有中介机构做了一个测算，从智能化综合配套里面，评价为两个指标：城镇先进住宅安保智能化率为60%，另外一个是网络信息化率达到75%。
八、城镇住宅的居住品质不断提升。如实现建筑与环境的协调发展，北方地区全面冬季供暖覆盖率达到99%以上等。
十、城市供水普及率达到95%。十一、城镇用电普及率达到85%。
十二、城镇污水处理率达到75%。 十三、城镇生产垃圾无害化处理率达到55%。
十七、城市人均公共绿地面积8平方米。
十八、新建住宅区物业管理的覆盖率达到95%以上。
十九、社区居民公共服务便利程度普遍提高。
二十、交通便捷，居住小区距离公交车站的距离最远不超过500米，运行频率合理，等候时间不超过20分钟。
二十一、居住消费支出比例达到25%。
■附：建设部公布的小康住宅十大标准：
一、住宅套型面积稍大，配置合理。有较大的起居、炊事、卫生、贮存空间。
二、平面布局设计合理，体现食寝分离、居寝分离的原则，并为住房留有装修改造的余地。
三、房间采光充足，通风良好，隔音效果和照明水平在现有国内基础标准上提高1-2个等级。
四、合理配置成套厨房设备，改善排烟、排油条件，冰箱入厨。
五、合理分隔卫生空间，减少便溺、洗浴、化妆、洗脸的相互干扰。
六、管道集中，水、电、煤气三表出户，增加保安措施，配置电话、闭路电视、空调专用线路。
七、设置斗门，方便更衣换鞋；展宽阳台，提供室外休息场所；合理设计过渡空间。
八、住宅区环境舒适，便于治安防范和噪音综合治理，道路交通组织合理，社区服务设施配套。
九、垃圾处理袋装化，自行车就近入库，预留汽车停车位。
十、社区内绿化好，景色宜人，体现出节能、节地特点，有利于保护生态环境。
■附：世界卫生组织公布的“健康住宅”15条标准：
1、会引起过敏症的化学物质的浓度很低；
2、为满足第一点的要求，尽可能不使用易散的化学物质的胶合板、墙体装修材料等；
3、设有换气性能良好的换气设备，能将室内污染物质排至室外，特别是对高气密性、高隔热性来说，必须采用具有风管的中央换气系统，进行定时换气；
4、在厨房灶具或吸烟处要设局部排气设备；
5、起居室、卧室、厨房、厕所、走廊、浴室等要全年保持在17℃—27℃之间；
6、室内的湿度全年保持在40%至70%之间；
7、二氧化碳要低于1000PPM；
8、悬浮粉尘浓度要低于0.15mg／平方米；
9、噪声要小于50分贝；
10、一天的日照确保在3小时以上；
11、设足够亮度的照明设备；
12、住宅具有足够的抗自然灾害的能力；
13、具有足够的人均建筑面积，并确保私密性；
14、住宅要便于护理老龄者和残疾人；
15、因建筑材料中含有有害挥发性有机物质，所有住宅竣工后要隔一段时间才能入住，在此期间要进行换气。
2－3．住房规划、建设标准以及供应制度的监督与管理
（1）由“安居中国”系统工程的领导机构负责住房规划、建设标准以及供
应制度的具体制定与下达；
（2）开发商通过签署相关协议文件，接受建房委托，对执行住房的规划建设标准、配合执行供应制度等必须作出明确的承诺，并应主动接受相关领导机构与社会的监督；
（3）相关领导机构对相关标准与制度的执行实施全程监督，对不按相关标准与制度建设住房、供应住房者给予严惩，甚至取消其参与“安居中国”系统工程的资格；
（4）项目竣工后，统一按标准验收，杜绝不达标产品进入供应环节。
3．住房商品化供应模式中开发建设成本与房价抑制的对策
3－1．开发建设成本抑制对策
住房开发建设成本是住房供应价格的决定因素，只有大幅度降低开发建设成本，才能从大幅度降低住房供应价格。
住房开发建设成本的压缩与控制主要倚重下述三大途径：
（1）土地供应途径。土地是开发建设成本的重要组成部分，商品化供应住房的开发建设通过政府以股份制土地供给或政策性低取费土地划拨得到土地，从而将可剔除或部分剔除土地成本。
（2）税收、资金政策支持及其它社会资源配置途径。政府通过税费减征、资金支持以及社会资源低收费或无偿配置，将有效促进住房开发建设成本的降低。
（3）方案选优途径。以保障住房达标为前提，以节能降耗为原则，选择成本最低的开发建设方案。
3－2．开发商利润限制
开发商在运营商品化住房供应的项目中，完全可以得到规模效益。在具体运营过程中，以制度与协约为制约形式，以工程监理与财务审计为监督手段，对开发商的利润率进行严格限制。
经济适用房的开发利润按规定不应超过3％，“安居中国”项目的开发运营利润可略高于经济适用房的开发利润，应控制在5－8％之间，具体指标应依据各地政府支持、政策优惠的力度而定。
3－3．住房供应价格控制途径
（1）住房标准化途径。根据区域中低收入人群收入状况制定住房供应标准，以制度的形式对供应住房的价格上限予以政策性规定。
（2）抑制成本途径。（见上文相关内容）
（3）控制代建开发利润途径。（见上文相关内容）
（4）福利补贴途径。政府投入资金解决部分人群购房负担。
（5）政府监督途径。政府通过监理、审计等专门机构介入对开发运营的预决算进行审计，以保障开发成本现供应价格确无“水分”。
4．目标人群住房支出的支持对策
通过以下方式为城市中低收入人群减轻住房支出负担，增强其得房能力：
n 平抑住房供应价格；
n 改善中低收入人群购房的贷款政策，如：提供30年80—85%的购房贷款；
n 政府投入资金联合金融机构针对目标人群推出贴息或低息贷款；
n 政策提供一定的购房、租房补贴；
n 深化房改政策，完善货币化分房；
n 以房易房，目标对象可以原有房屋或原有房屋的拆迁补偿金换取新房主。
第四部分：安居中国——居者得其屋
1．策略纲领
1—1. 研究方向
目前，带有社会福利性的住房不能真正惠及目标人群是我们不可回避的严重问题。由此，提高住房供应的有效性、针对性，真正让无房者有房，避免出现“鸠占鹊巢”现象，是商品化住房供应最后关键的“临门一脚”，意义重大；同时，制定一套“安居中国”系统工程的推广策略，也是关系到住房供应保障制度、模式得到有力推广以及保障推广效果的重点课题。
1—2.研究内容
◆住房供应对象的界定；
◆住房供应的管理操作；
◆住房梯次供应模式的建立；
◆“安居中国”系统工程以及“安居中国”品牌的推广。
1—3.策略构成（如下图所示）
2．住房供应目标人群的界定
2－1．中低收入人群收入线划分研究与具体划分
（1）关于中低人群的“收入”：
l 家庭收入的统计具有很大的操作难度，也难免存在极大的误差；
l 为简化问题起见，建议考虑用职工工资收入指标作为个人收入统计依据；
l 在统计个家庭收入时，应参照其住房支付的能力指标。
（2）收入的调研、统计与收入的公布：
l 深入的调查、研究是提高目标人群收入统计精确度的最主要的方式；
l 政府在推行住房供应过程中应定期向社会公布城市人均收入线。
（3）中低收入人群界定建议：
l 凡低于城市平均收入水平的人群均应归纳入中低收入人群；
l 在具体操作中，收入情况不能作为享受住房保障的唯一依据；
l 在具体操作中，可根据收入的情况享受不同类型的住房供应保障。
2－2．目标人群界定建议
享受住房保障的人群必须同时具备以下特征：
l 具有本市非农业常住户口、根据本地区规定可享有优惠政策的部分外来人口；
l 中低收入人群；
l 家庭人均住房使用面积低于标准（如部分城市实行的低7.5平方米标准）；
3．商品化供应中住房梯次供应模式
l 在住房建设中，根据城市实际情况，设计面积不同的多种户型，并辟出一定数量的廉租房，以满足不同的住房支付能力；
l 实行“能买则买、能租则租”的原则；
l 可实行“以租代购”的政策。在约定的时间内，如租房者有能力支付房款，可申请将房租转化成购房款，以求得住房的长期解决；
l 可实行以“以房易房”制度。允许享受住房供应的个人根据自己收入、家庭人口的变化在供应房中自行换房，按供应价格补足或收取相应住房面积的差价；
l
制定退出机制。享受住房供应者可将住房按供应价格转售给同样得到住房供应申请许可者或由供应机构进行回购，为体现住房的商品化，亦可进入房产市场流通转售给社会其它人群，但供应机构将收回政府补贴的土地费用（或土地股份资本）并按政策收取相应的税费，以阻截借供应住房牟取利益的行为。
4．住房供应管理建议
◆申请程序
l 申请。由一名具有完全民事行为能力的家庭成员持相关证件向住房供应机构提出申请，领取《城市住房供应申请登记表》。
l
核查、公告。申请家庭持相关证明到住房供应机构进行住房等有关情况的核查。经核查，对基本符合条件的家庭，将其基本情况在其居住地范围内进行统一公告。
l 登记。经公告无异议的，住房供应机构进行复审并完成登记。
l 通知。住房供应机构内向符合申请条件的家庭下发《住房供应申请家庭购房（租房）通知书》。申请者凭该通知书办理购房、租房手续。
l 稽查。住房供应机构应定期稽查供应住房入住情况，防止实际入住者并非申请者的情况产生。
5．“安居中国”系统工程及品牌推广策略
5－1．管理机构的设置
◆以国家建设部为主体，以国务院的名义成立国家专项工作统一管理机构，名称拟为：“安居中国”中低收入人群住房保障工作领导小组。
◆领导小组下辖若干具体工作机构。如：
l
“安居中国”中低收入人群住房保障工作调研、指导机构。由相关部门负责人、专家组成，全程跟踪调研，总结经验，为全面推广“安居中国”系统工程提供决策依据，并指导各地展开具体工作。
l “安居中国”系统工程企业联盟。以相关开发商为主体组成。
l “安居中国”系统工程推广机构。负责“安居工程”系统工程及品牌的推广
◆ 各级政府成立相应的管理与服务机构并展有效的工作。
5－1．“安居中国”系统工程推广
推广目标
目标明确，全国动员，树立样板，以点带面。
推广步骤
A、启动阶段：
◆时间：2006年1月—6月
◆工作重点：
——组建并完善管理机构；
——启动宣传，造足声势；
——制定相关政策、制度、运行模式与目标，并使住房保障进入立法程序；
——确定试点及介入企业，筹备试点的运行。
B、试点运行阶段：
◆时间：2006年6月—2007年6月
◆工作重点：
——完善相关政策、法制、运行模式；
——同时选择3—5个有区域代表性、参照性的城市进行试点运行；
——跟踪调研，总结经验，进一步完善相关政策、法制与运行模式；
——筹备全国城市全面推行事宜。
C、全面推行阶段：
◆时间： 2007年6月起
◆工作重点：
——继续完善相关政策、法制、运行模式；
——全国推行。
5—2．“安居中国”品牌的推广
（1）推广原则
全民总动员，全国共关注。
（2）推广步骤
A、启动阶段：
◆时间：2006年1月—6月
◆工作重点：
——构建品牌形象基础体系，并借其启动全面宣传，如：公开征集“安居中国”标志、吉祥物、广告语；
——开展系列声势浩大、具有巨大社会影响的活动，如：“安居中国”全国公益广告大赛、“安居中国”形象大使（可分为名人组、社会公众组）全国选拔活动、“安居中国”大型文艺演出活动；
——通过上述募集一定量的资金，在全国范围内展开征集住房扶困对象活动；
——充分整合媒体资源，进行全方位立体宣传。
B、全面推广阶段：
◆时间：2006年6月起
◆工作重点：
——继续深化“安居中国”的品牌宣传，使其成为极影响力和品牌价值的品牌；
——将“安居中国”作为针对中低收入人群所建住宅标志名称，还可以作为参与企业的荣誉标志，以特许加盟等方式统一授牌，如：“安居中国·北京XX花园”等。
(责任编辑：单秀巧) | 
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