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作者：徐益民
[特别说明]：此方案是立足国情，遵循住房市场化的方向，结合住房新体制建设和完善过程中遇到的实际问题，在不改变经济适用住房和住房保障的现行政策的前提下，进行住房保障管理体制和运行机制的调整和改革，拓展住房保障发展空间。
在方案基础上，进一步研究细化，已拟订可操作的46条改革实施意见（草案），并提供表一、表二作为改革实施意见的条文依据，一并提交给评审团和广大网友审查，盼赐教。
江苏省建设厅已打算将改革实施意见（草案）在苏南、苏中、苏北选择市（县）进行试点，然后总结、完善和推广。
关于经济适用住房管理体制创新问题
随着经济发展，社会事业的进步，住房新体制建设过程中，需要研究的课题重点发生显著变化，在住房供应体系中，适应中低收入者需要的经济适用住房和最低收入者的廉租住房保障问题越来越成为社会关注的焦点。特别是经济适用住房，在发展中出现了一些问题，招来众多非议。笔者认为在肯定经济适用住房发挥积极作用的同时，要充分认识其存在问题的根本原因是没有建立起与住房市场化体制相应的管理体制和运行机制。经济适用住房是福利政策与市场化商品政策的结合的产物，是房改中属于“新房”范围之内的住房，解决的办法应采用新房新制度的办法，管理体制和运行机制也要与住房市场化的方向相一致。这类社会保障性住房是住房市场化中的计划——福利政策部分，不可能在市场化的均衡中得到体现，只能在各级政府的“巨手”下得到落实。为此，对经济适用住房管理体制和运行机制思考建议如下：总的概括是货币化补贴，共有化确权，规范化严进，市场化运作，有条件（化）退出。
货币化补贴。经济适用住房（安居工程）实施过程中出现补“砖头”与补“人头”两种做法，实施的结果在市场中是“计划价”销售还是“市场价”销售的问题。货币化补贴（补“人头”）的前提要建立城市住房保障基金，重点解决资金来源问题。目前可拟的资金来源主要有：一是房地产开发项目的土地收益溢价部分中7～10%（相当于目前经济适用住房减免土地出让收益和税费）计提，实质上让中低收入人群享受国有土地出让的福利。在城市化进程中，建立土地统一市场的条件下，按房地产开发占用土地总量价款的不低于7%计提或住宅开发占用土地总量价款的不高于10%计提。若划拨供应土地，则按土地进入市场后的溢价款额计算城市住房保障基金。这都是房地产开发中土地收益反哺住房保障；二是按房地产开发企业销售总额的0.5~1%计提住房社会保障基金，这符合“取之于民用之于民”，也体现
“住房反馈给住房”的理念；三是已规定财政用于廉租住房的预算拨款；四是直管公房的售房款和增值收益款；五是住房公积金增值中的一部分列入廉租住房保障的资金；六是经济适用住房销售征收的营业税按70％返还给住房保障机构；七是高档商品房增征收税款的一定比例的款额；八是制定清理不该购买经济适用住房的住户的政策。1998年底全国全面停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。1999年1月起，不符合购置经济适用住房的住户，用低廉的价格占有不该占有的土地资源和住房资源，这是不合理现象，采取“不追究责任，算清经济帐”的办法予以清理；九是住房社会保障基金用于购买国债的增值收益；十是经济适用住房实施中退出回收的国家产权份额和廉租住房租金收入；十一是提倡某些垄断社会资源多的行业和效益高的单位（或者机构）捐赠；十二是其它。上述资金来源渠道集中体现在以人为本、和谐济贫的精神，努力实现以房养房、以房哺房、以房促房的措施。
党的十六届五中全会明确提出：要建立健全社会保障体系，增加财政的社会保障投入，多渠道筹措社会保障基金，认真解决低收入群众的住房等困难问题。因此，应建立住房保障基金，公开、公平补贴使用于中低收入者自住住房的购买或租住。在目前，按户均建筑面积70平方米，依普通商品住房平均价格20~70%补贴（依据不同收入阶层或家庭，国家、单位、个人三者确定不同负担的弹性系数。符合保障性质的住户，国家、单位要多承担，个人按一定比例承担）。对某个家庭社会平均补贴比例和数额确定后，由住户到市场中选择适于自己居住的60~80平方米的住房（新建中小户型普通商品住房或二手房）或低于60平方米的住房，按住户购房时实际款额计算，落实政府（单位）和家庭的产权份额比例予以确权。
共有化确权。市场经济条件下，首先要产权明晰，经济适用住房就是解决居住问题，是“新房”的范围。与房改前国家（单位）旧公房性质不一样，那时受房龄、职工贡献等诸多复杂因素的影响，不便按标准价格出售（即职工获得部分产权）。新建经济适用住房是政府用减免土地出让收益和税费等方式作为投入，房地产开发商以开发成本和利润构成其价值，限定房价定向销售，实际上是政府投入作为暗补，在销售过程中，政府投入又以实物形态出现，所以在实施过程中出现这样那样的问题。笔者认为，应当将政府的投入转化为投资，既不影响受助人的居住功能，又能够使经济适用房回归市场。市场化中最核心的是价值规律，价值规律中最佳工具是货币。共有产权的具体形式是，凡由政府提供补贴的住房，由政府和受助购房人按出资比例共同拥有相应比例的产权，共同申请获取《房屋共有产权证》，政府拥有的产权可以授权住房保障机构持有并行使相关权利。政府（单位）和家庭在经济和法律关系就体现为房屋所有人对房屋的占有、使用、收益和处分的权利。这样不仅解决了中低收入者的住房问题，同时也使
“夹心层”（没有能力购买经济适用住房而又不符合享受廉租住房的人群）人群的住房问题也迎刃而解，主要是通过加大货币补贴比例体现出来。
关于共有产权问题，南京市建委政策研究室的陆玉龙同志发表的《共有产权：经济适用住房制度创新研究》一文（见2005年5月24日《中国建设报》——政策与理论），笔者赞成该文主要的基本观点。
规范化严进。在国家指导下，在各城市政府关于申请、审批、公示认定享受经济适用住房和廉租住房住户的规定中，具体落实应享受经济适用住房的住户和廉租住房的住户。主要包括新旧体制转换过程中出现的弱势群体、因病因残的弱势群体、阶段性弱势群体（刚就业、新创业）、进城务工人员等。具体受助住户被确定后，到哪里去选房？在经济适用住房管理体制创新确立后，由当地政府对房地产开发住房户型结构作出安排要求，任何一个房地产住宅开发项目必须安排设计70%左右60～80平方米的中小户型（其中有10个百分点是经济适用住房指标房源），否则不予立项开工建设。同时这些中小户型的住房在市场中以普通商品住房价格向购房者出售（普通商品住房，建设部和各地已有明确界定）。这样做既是政府对房地产市场的宏观调控，又是开发商的以销定产方略的体现。
市场化运作。市场化中的资源配置是以价值规律为核心的。被认定的符合居住经济适用住房的住户，到房地产市场中去选择适用自己的住房（新建中小户型普通商品住房或二手房），政府按确定的补贴数额对其实行先购后补，并确立双方产权份额比例。购房手续完备后，按共有化确权的原则和办法双方共同申办共有产权证。在市场化运作过程中，经济适用住房是实实在在的市场中的一个要素。即经济适用住房是市场中的资源之一，而不需要再建具体的集中的经济适用住房小区。这样有利于统一市场，统一市场规则，统一市场主客体，实现市场资源的优化和有效配置。
有条件（化）退出。经济适用住房在住房社会保障体系中，在开发商那里是普通商品住房的资源之一，在受助住户和政府（单位）这里是共有产权体制的普通商品住房。仅是在上市流通时要有条件退出。笔者建议，从获取经济适用住房共有产权之日起，住房社会保障部门依据购租房档案每五年对其进行一次普查考证。具体由住户申报、由社会公开、公平普查核实。普查考证结果由七种情况分析作出判定。一是住户仍符合居住经济适用住房条件的，继续居住；二是原住户家庭情况发生变化，欲购买政府产权分额，政府应按届时价格出售其产权份额的比例，并将收益纳入城市住房保障基金；三是原住户家庭情况发生变化，欲出售自己产权份额的比例（已经有其他住房来源或移居他地，出境等），政府应予收购（或出售给第二个符合居住经济适用房的住户），足额支付按受助家庭住房产权比例出售的价款；四是受助家庭经济情况改善等原因，经双方协商，可将住房出售给第三方，双方各按产权份额比例获取收益权份额；五是经济适用住房住户若遇到被拆迁，拆迁单位按拆迁政策科学合理地给予拆迁补偿，双方按照产权比例获取补偿款后，区别情况给予原受助户作出公平合理安置的安排；六是受助户家庭经济或住房情况改善明显，既不愿意购买政府产权份额，又不愿意出售自己的产权份额时，政府按市场价租金收取属于其产权份额比例的租金。七是受助经济适用住房因遭人力不可抗拒因素而造成住房灭实的灾害，政府可视情况继续给予合理安置安排。通过以上这些有条件的退出，使经济适用住房变为在市场中可流通的活的资源，实现住房社会保障资源累积倍增。
关于完善租赁市场，拓展住房社会保障发展空间问题
完善和规范租赁市场，拓展住房社会保障空间大有可为。目前我国处在城市化进程加速发展期，经济持续高速增长期，人员流动已进入相对有序进城务工和定居创业期。所以目前需要解决住房保障的弱势群体主要有四类，即新旧体制转换过程中各类企业人群、因病因残的群体、阶段性弱势群体（刚就业、新创业等）、进城务工人员。住房消费不同层次的人群汇合，他们体现人群相对集中与分散并存，长期居住与阶段性（短期）居住并存，未婚与已婚并存，所以，住房需求旺盛，“梯度消费”明显。要适应和满足这部分动态与静态并存人群的居住保障问题，其中有相当一部分人群的最佳选择是租赁方式。据苏州市对325万进城务工人员居住调查统计情况是：用工单位提供住房占36.49%，个人租赁房屋占44.83%，施工工地现场居住占11.78%，投亲靠友占5.17%，其他为1.72%。由此可见，完善和规范租赁市场是解决住房社会保障问题的重要的、灵活的、适用的主渠道。政府是关心和解决所有社会成员住房保障问题的主导者。
政府主导、社会参与、居者协力才是实施住房保障的有效措施。关于规范和拓展租赁市场的管理体制，应该是统一定规划布局、多主体参与建设、多渠道筹措资金、多层次保障居住和规范市场化运作。
统一定规划布局。要按照城市对居住用地（含专供租赁住房用地）的规划建设住宅，这种布局要科学合理，有利于居住，方便出行，与自然环境相协调，与经济发展和产业结构形态相协调。对于独立工矿区、经济开发区、各类专业化工业园区等都要有相应的供租赁使用的居所和居住区。对供租赁使用的居所应统一称为“经济适用住房”，经济适用住房的本质是“适用”，住房就应该以房子的本质来定名，改变目前存在的以入住者身份来命名的各种住房名称（打工楼、拆迁安置房、员工公寓楼、定销房、中低价位商品房等），这样有利于消除歧视，促进社会的和谐。对中低收入者入住的住房房源，美国自1930年以来至今统称为“社会住房”，新加坡自上世纪六十年代初开始执行至今统称为“政府组屋”。新中国十周年庆典的十大建筑的指导思想就是“经济、适用、美观”，至今仍有生命力。所以我国对供应中低收入者的住房应统称为“经济适用住房”更科学。“经济”与“适用”更贴近中国人的消费理念。同时也扩大了经济适用住房内涵，经济适用住房原来要求只售不租，后来提出可以租、售并举，但执行起来很难，主要是开发商作为业主在售出之前不可能依靠出租来快速收回投资所致。
多主体参与建设。中国住房需求量大，梯度消费明显，居住者变动性较大，提高居住质量的欲望持久。同时，我国目前人多地少，土地资源匮乏，地区之间发展不平衡，所以要解决这样较复杂的住房社会保障的问题，必须将住房“单位化”转变为“政府主导社会化”来解决。房改以来，改革单位建房实物分配的制度，并不是不让单位参与建房，也不是由“单位化”转向“政府化”，而应该“政府主导社会化”建房。对于独立工矿区、经济开发区、专业化工业园区等就业岗位集中的区域，要鼓励和大力发展利用单位已有的存量土地，组织单位自建，多个单位合建、多股参加联建、民资营建等，建设各类1-8人/间、居家单元套、居家二室套、大开间集体居住间等经济适用住房。财政供养单位也要参与社会集资，建设少量供租赁住房使用的各类住房，用以满足不同消费层次人群的住房需求。房地产开发企业在推进城市化进程中也应增强社会责任感，尽力帮助解决中低收入人群改善居住条件，为促进和谐社会建设作贡献。政府应在主导住房发展布局、整合社会资源、规范和监督市场化运作等方面发挥作用，强化保障职能。
多渠道筹措资金。发展租赁经济适用住房必须坚持“谁投资、谁受益”与市场化运作两个原则。政府负责主导住房社会保障基金的筹措工作（前文已列），用以各类需要政府保障的不同住房消费层次人群的租金补贴或购房补贴。作为自建、合建、联建、民资营建的各类型住房的业主，享有即将出台的《物权法》（草案）所规定的权利。坚持规范市场化运作的同时，给予承租者以租金补贴或减免，坚持用市场化运作方式把经济适用住房建设的资金来源渠道拓宽，把用于住房社会保障的补贴资金的来源规范好，发展好。
多层次保障居住和规范化市场运作。规范保障补贴资金制度，逐步提供满足各层次人群需求的房源。保障也要分清政府、社会、单位和个人的责任。鼓励居民、城郊村民、投资住房的成员将能够推向社会的房源对外出租，将住房资源整合和发挥好。实施中将消费者选房和单位配置房源相结合，通过经济手段和规范制度，解决“租者有其房”问题，供租赁使用的经济适用住房就是户型、间型的结构灵活，适用不同层次消费群体的普通商品住房，坚持租金市场化运作，这样能够极力推动建房者、投资购房者进入市场。
通过上述规范，在住房市场上只有高档商品住房、普通商品住房（含中小户型和灵活房间型的经济适用住房）和廉租住房三类。租赁价格也就整合为高档商品住房价、普通商品住房价（含通过货币化补贴的经济适用住房价）和廉租住房租金价。改变目前住房市场中价格混乱的局面（高档住房价、普通商品住房价和政府确定的经济适用住房价、中低价位商品住房价、优惠大众住房价、定销房价、安置拆迁户房价等），政府重点调控普通商品住房价格，便于统一规范市场房源，促进住房社会保障有效而健康地发展。
对最低收入家庭实行廉租住房的保障问题，2004年建设部经过修订后出台的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，进一步建立和完善了城镇廉租住房制度。规定要求明确，重点要强化城市政府的保障职能，发挥政府的主导作用。笔者认为，要突出解决以财政预算划拨款为主的多渠道筹措资金问题，关键是扩大资金来源渠道（前文已列），主要用于租金补贴和增加符合廉租住房的房源。多种措施增加廉租住房的房源，主要利用市场化的运作方式扩大增量，盘活存量。逐步扩大享受廉租住房的覆盖面，完善制度，强化措施，努力实现应保尽保。在机制上实现租金补贴货币化、租住自主化、进退规范化，落实“居者有其屋”措施。
另外，住房社会保障体制创新需要住房金融支持和进一步健全住房法律法规体系做支撑。
由此可见，住房社会保障管理体制创新的核心是货币化补贴和共有化确权问题。政府的职能主要体现在对房地产市场结构的宏观调控、用市场化的办法整合城市住房保障基金的资金资源，规范和监督市场运作行为，在市场化的运行中强化政府的保障职能。住房社会保障管理体制创新方案是在不改变国家经济适用住房和住房保障的现行政策条件下实施的，是对现有管理体制和运行机制的创新和发展。实施后，住房保障体制将会发生四个方面的变化：即住房保障由“暗补”变为“明补”；由“实物补贴”变为“货币补贴”；经济适用住房使用方式由“只售不租”变为“租售并举”，向共有产权变化；住房保障由“单位化”、“政府化”向“政府主导社会化”变化。住房保障体系的变化将会有力促进我国住房新体制的进一步完善，为努力建设社会主义和谐社会作贡献。
关于中低收入居民住房社会保障管理体制改革实施意见
作者：徐益民
（草 案）
国发（1998）23号文件和苏政发（1998）89号文件贯彻实施以来，住房供应体系的建设和发展取得很大成效。但是解决中低收入者和最低收入者居住的经济适用住房和廉租住房的管理体制和运行机制，与住房市场化的方向不相适应，所以在实施过程中出现了一些社会关注的问题。为贯彻落实《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发【2003】18号文件）提出的坚持住房市场化的基本方向，坚持深化改革，不断清除影响居民住房消费的体制和政策性障碍，加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度的要求，对我省解决中低收入居民住房保障管理体制的改革提出如下实施意见（草案）。
一、 指导思想
（一）住房保障管理体制的进一步改革必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六届五中全会关于认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。建立健全保障体系，增加财政的社会保障投入，多渠道筹措社会的保障基金，认真解决中低收入群众的住房等困难问题。落实中共江苏省委制定江苏“十一五”规划建议中关于建立和完善经济适用住房供应体系和廉租住房制度，保障中低收入家庭基本住房需求。在不改变经济适用住房和住房保障现行政策的前提下，进行管理体制和运行机制的改革。
二、 指导原则
（二）中低收入居民住房保障要与构建和谐社会的目标相一致，努力为促进江苏省的“两个率先”作贡献。
（三）中低收入居民住房保障要与经济发展水平相适应。
（四）中低收入居民住房保障要与房改货币化分配政策相衔接。
（五） 中低收入居民住房保障管理体制要与房改市场化方向相一致。
三、改变经济适用住房建设方式，变集中建设为分散建设。
（六）经济适用住房划拨用地和投资计划按全省重点建设项目进行管理。
（七）划拨供应经济适用住房用地的计划确定后，在建立土地统一市场的条件下，变经济适用住房集中建设方式为分散建设方式。
（八）依据经济适用住房划拨用地计划占房地产住宅开发用地计划的比例，政府调控房地产开发项目中的住房中小户型（60～80平方米）结构，普通商品住房中小户型结构比例由市（县）人民政府按建住房总量的70％左右安排（含10个百分点经济适用住房指标），逐步满足中低收入居民的住房需求。否则不予开工建设。
（九）经济适用住房在所有房地产开发项目中分散建设实施后，在统一市场主体、统一市场规则的条件下，中小户型普通商品住房和二手房都是经济适用住房的房源，所有居民都可以购买。符合保障条件的家庭优先购买，政府（单位）依据政策给予货币补贴。
（十）房地产开发企业在解决中低收入人群住房问题上负有社会责任，最突出的是按照政府对住宅产品结构（特别是户型结构）的要求，提供适销对路的住房。
四、 筹措城市住房保障基金，进一步完善住房货币化补贴制度。
经济适用住房管理体制改革要坚持以人为本，和谐济贫的精神，努力实现以房养房，以房哺房，以房促房的落实。为此明确下列住房社会保障基金筹资渠道。
（十一）房地产开发项目的土地收益的溢价部分提取7％～10％的款额，（此时不再对经济适用住房项目减免土地出让收益和税费）。
也可以是所在城市当年用于经济适用住房建设划拨的土地，进入土地市场拍卖后的价差款额。
（十二）按房地产开发企业商品房销售总额的0.5％～1％计提的款额。
（十三）地方政府用于廉租住房的年度财政预算拨款。
（十四）直管公房的售房款和增值收益。
（十五）住房公积金增值中可用于廉租住房保障的资金。
（十六）经济适用住房销售征收的营业税按70％返还给住房保障机构的资金。
（十七）对建设高档商品房，增加征收的税款按一定比例计提的款额。（在国家增征收税款之前，暂按高档商品房开发单位商品房销售总额的1％～2％计提住房社会保障基金。）
（十八）采取“不追究责任，算清经济账”的办法，清理1999年1月后不该购买而已购买经济适用住房的补缴款额。
（十九）住房保障基金用于购买国债的增值收益。
（二十）经济适用住房新体制实施中，退出回收的政府产权份额和廉租住房租金收入。
（二十一）提倡垄断社会资源的行业和效益高的单位（机构）捐赠。
（二十二）其他。
五、合理确定对中低收入家庭购买（或租住）经济适用住房的货币化补贴比例和数额。
（二十三）实行公开、公平、公正的原则确定符合购买（或租住）经济适用住房条件的中低收入家庭。
（二十四）以所在城市普通商品住房的平均价格和户均建筑面积70平方米作为计算货币补贴的依据。
（二十五）依据符合居住经济适用住房条件的受助家庭的收入水平、已有住房状况确定应享有普通商品住房平均价格的20％～70％的住房货币化补贴，计算应补贴额。属于“夹心层”范围的受助家庭可给予较高比例的货币补贴。
（二十六）补贴额确定后，受助购房家庭到市场中选择适合自己需求的普通中小户型商品住房（含二手房）。实行先购买（或租住）后补贴的原则。然后按照实际补贴额占受助家庭购房款的比例予以确权。
六、明确产权，规范市场化运作，促进住房保障制度健康发展。
（二十七）经济适用住房在房改中应执行“新房新制度”的政策，将政府以减免土地出让收益和税费的“暗补”，改为将政府投入转化为投资的“明补”。明确政府与受助购房（或租住）家庭各自的产权份额。
（二十八）对经济适用住房受助购房（或租住）家庭实行货币化补贴，政府（或单位）和受助购房家庭按出资比例共同拥有相应比例的产权。
（二十九）政府（或单位）与受助购房家庭共同申请获取《房屋共有产权证》，政府拥有的产权可以授权住房保障机构持有并行使相关权利。
（三十）政府（或单位）与受助购房家庭在经济和法律关系上体现为房屋所有权人对房屋的占有、使用、支配和处分的权利。
七、确立共有产权的退出机制，促进住房保障的有序发展
受助家庭购买的经济适用住房是共有产权的多主体产权体制，为
了维护政府和受助购房家庭的合法权益，住房社会保障部门要依据购（或租住）住房档案，每5年进行一次普查考证，具体由受助家庭申报，社会公开、公平普查核实，经过普查考证，依据具体情况作出下列规定：
（三十一）受助家庭仍符合居住经济适用住房条件的，允许继续居住。
（三十二）因受助家庭情况发生变化，欲购买政府产权份额的，政府应按届时价格出售其产权份额的比例，并将出售收益纳入城市住房社会保障基金。
（三十三）因受助家庭情况发生变化（已有其他住房来源，或出境、移居他地等），政府应予收购（或出售给下一个符合居住经济适用住房条件的受助家庭）。足额支付受助家庭住房产权比例出售的价款。
（三十四）受助家庭经济情况改善等原因，经双方协商，可将住房出售给第三方，双方各按产权份额比例获取收益权份额。
（三十五）经济适用住房住户若遇被拆迁，拆迁单位按拆迁政策科学合理地给予拆迁补偿，双方按照产权比例获取补偿款后，区别情况政府给予原受助家庭作出公平合理安排。
（三十六）受助家庭经济或住房情况发生明显改善，既不愿意购买政府产权份额，又不愿意出售自己的产权份额时，政府按市场价租金收取属于政府份额比例的租金。
（三十七）受助家庭因遭人力无法抗拒因素而造成住房灭实的灾害，政府可视情况继续给予合理安置。
八、完善租赁市场，拓展住房社会保障发展空间
我国处在城市化进程加速发展期、经济持续高速增长期、流动人员有序进城务工和定居创业期，加上新老体制转换过程中各类企业人群、阶段性弱势群体（刚就业、新创业）等，不同阶层、不同层次的人群对住房需求量大、变动性、梯度性消费明显，而且其中相当一部分人群选择租赁住房的方式，并将在较长时间内存在。完善租赁市场是解决住房社会保障问题的灵活的、适用的、重要的渠道。
（三十八）城市发展规划中要对住宅用地作科学、合理的规划，住宅用地的安排要与经济发展水平、自然环境、产业结构形态相协调。要有利于居住，方便出行。对于独立工矿区、经济开发区，各类专业化的工业园区等都要有相应的供租赁使用的居所和居住区用地。
（三十九）用“经济适用住房”统一中低收入者住房和廉租住房的名称。经济适用住房的本质是“适用”，既适合购买又适合租住（含廉租）。改变目前存在的以入住者身份命名的各种住房名称（打工楼、拆迁安置房、员工公寓楼、定销房、中低价位商品房等）。
（四十）建立“政府主导社会化”的租赁住房保障体系，调动各方面积极性，形成多主体参与经济适用住房建设和发展的局面。鼓励独立工矿区、经济开发区，专业化的工业园区等就业岗位集中的区域，利用自有土地组织自建、多个单位合建、多股参加联建、民资营建等，建设1～8人/间，居家单元套房、居家二室套房、大开间集体居住房间等，而且要便于改造，可持续灵活使用。
（四十一）财政供养单位也要参与社会集资，建设少量供租赁使用的各类住房，用以满足不同消费层次人群的住房需求。
（四十二）发展租赁经济适用住房必须坚持多渠道筹措建设资金，实行“谁投资，谁受益”与市场化运作的原则，租赁住房的业主享有《物权法（草案）》所规定的对住房的一切权利。在坚持规范化运作的同时，可给予承租者以租金补贴或减免。
（四十三）坚持政府主导、社会参与、居者协力的多层次保障居住的有效措施。分清政府、社会、单位和个人（家庭）的责任，政府在加强租赁市场的规范化管理和亲情服务管理中，广泛挖掘社会住房资源，鼓励居民、投资住房的单位（或个人）将能够推向社会的房源对外出租。在实施中坚持消费者选房和单位配置房源相结合，千方百计通过经济手段和规范制度解决“租者有其房”问题。
九、建立和完善城镇廉租住房制度，保障城镇最低收入家庭的基本住房要求。
认真执行《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部第120号令）和《城镇廉租住房租金管理办法》，将《两办法》结合实际贯彻落实好。要完善制度，强化措施，努力实现应保尽保。
（四十四）以地方财政预算拨款为主的多渠道筹措资金，“十一五”期间的财政预算拨款要逐年落实，提交地方人民代表大会通过后的预算案中就应包括此项预算。
（四十五）多种措施增加廉租住房的房源。利用市场化运作扩大增量房源，盘活存量房源。不断提高廉租住房的保障水平。
（四十六）廉租住房的社会保障机制要不断创新，在租金货币化补贴的基础上，逐步把租住自主化和进出规范化结合起来，促进廉租住房制度有序、有效、健康的发展。
此实施意见，在实施过程中有什么情况和问题，请及时向江苏省建设厅反映，以便不断总结，逐步提高我省的住房社会保障的统筹层次，增强统筹调剂能力，为建设社会主义和谐社会服务。
附表
表一：住房社会保障管理体制改革实施意见（草案）条文依据
表二：住房社会保障资金可测算资金来源表
江苏省住房保障研究会 徐益民
参加拟订者：施晓花
2006年1月
附表一、住房社会保障管理体制改革实施意见（草案）条文依据
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（六）经济适用住房划拨用地和投资计划按全省重点项目进行管理。 |
- 苏建房改（2005）610号文件：经济适用住房按全省重点建设项目管理。
- 苏政发（2005）55号文件：要着力增加中低价位普通商品房、经济适用住房和廉租住房的供应量，提高市场供应比例。普通商品住房中小户型住房比例，一般要达到60％左右；各地要加强经济适用住房建设，每年新开工建设的经济适用住房面积，要达到当年住房新开工面积的10％左右。
- 建住房（2004）77号文件：经济适用住房要严格控制中小套型、中套住房面积控制在80平方米左右，小套住房面积控制在60平方米左右。市（县）人民政府可根据本地区居民收入和居住水平等因素，合理确定经济适用住房的户型面积和各种户型的比例，并严格进行管理；市（县）人民政府编制经济适用住房年度建设投资计划和用地计划，纳入当地年度土地供应计划。中央和国家机关、直属企事业单位及军队的经济适用住房建设，实行属地管理。其利用自有土地的纳入当地经济适用住房地建设投资计划，统一管理。
- 国发（1998）23号文件：调整住房投资结构。重点发展经济适用住房（安居工程），加快解决城镇住房困难居民的住房问题。要控制经济适用住房设计和建设标准。
- 国发（1994）43号文件：各级建设行政主管部门要切实组织好经济适用住房建设的实施工作。金融单位在信贷等方面应予以支持。房地产开发公司每年的建房总量中，经济适用住房应占20％以上。
- 苏政发（1995）29号文件：各房地产公司每年的建房总量中，经济适用住房要占20％以上。房地产开发公司所建的经济适用住房交由当地人民政府统一出售。（当时指当地同类经济适用住房价格——这次改革实施后为市场价）
- 苏政发（1998）89号文件：住房供应政策具体办法由市（县）人民政府制定。
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（七）划拨供应经济适用住房用地的计划确定后，在建立土地统一市场的条件下，变经济适用住房集中建设方式为分散建设方式。 |
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（八）依据经济适用住房划拨用地计划占房地产住宅开发用地计划的比例，政府调控房地产开发项目中的住房中小户型（60～80平方米）结构，普通商品住房中小户型结构比例由市（县）人民政府按建住房总量的70％左右安排（含10个百分点经济适用住房指标），逐步满足中低收入居民的住房需求。否则不予开工建设。 |
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（十）房地产开发企业在解决中低收入人群住房问题上负有社会责任，最突出的是按照政府对住宅产品结构（特别是户型结构）的要求，提供适销对路的住房。 |
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（十一）房地产开发项目的土地收益的溢价部分提取7％～10％的款额，（此时不再对经济适用住房项目减免土地出让收益和税费）。
也可以是所在城市当年用于经济适用住房建设划拨的土地，进入土地市场拍卖后的价差款额。 |
- 中低收入人群应该享受国有土地出让的福利。土地收益反哺住房保障。
- 苏政办发（2005）55号文件：各地要加强经济适用住房建设，每年新开工建设的经济适用住房面积，要达到当年住房新开工面积的10％左右。（编者：所以该条文提取7％～10％的款额。）
- 国发（2003）18号文件：经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房，要通过土地划拨减免行政事业收费，政府承担小区外基础设施建设。
- 苏政发（1995）29号文件：各级有关部门要积极支持建设经济适用住房、集资建房和合作建房。建设用地，经批准采取行政划拨方式供应。
- 关于经济适用住房建设用地，国发（1994）43号文件：经济适用住房建设用地经批准原则上采取行政划拨方式供应。
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（十二）按房地产开发企业商品房销售总额的0.5％～1％计提的款额。 |
- 十六届五中全会建议：“增加财政的社会保障投入，多渠道筹措社会保障基金，……，认真解决进城务工人员社会保障问题。”……，“注重社会公平，……加大调节收入分配的力度，强化对分配结果的监管。”……认真解决中低收入群众的住房、医疗和子女就学等困难问题”。
- 中共江苏省委十届九次“十一五”规划建议：妥善处理社会各方面，特别是不同群体的利益关系，实行“五个兼顾”，对弱势群体和困难群众要守住有饭吃、有衣穿、有房住的“三有”底线。
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（十三）地方政府用于廉租住房的年度财政预算拨款。 |
- 国发（2003）18号文件：要强化政府保障职能，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。以财政预算资金为主，多渠道筹措资金，形成稳定规范的住房保障资金来源。
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（十四）直管公房的售房款和增值收益。 |
- 国发（1994）43号文件：售房款要全部用于住房建设和城镇住房制度改革，严禁挪用。
- 国办发（1996）34号文件：国有住房出售收入是国有资产。地方所属的直管公房出售收入可由当地人民政府统筹安排用于住房建设、住房维修等支出。
- 苏政发（1998）89号文件：财政和单位原有住房建设资金可以转化为住房补贴。
- 实行住房分配货币化后，补贴对象已经发生变化，实物分配住房时，是产权单位（直管公房单位）对家庭，货币化分配住房后，购房补贴由夫妇双方所在单位按职工本人应享有的购房补贴计发。所以直管公房售房款应属于政府可筹措的社会资金。
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（十五）住房公积金增值中可用于廉租住房保障的资金。 |
- 《住房公积金管理条例》规定：住房公积金的增值收益用于建立住房公积金贷款风险准备金，住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。
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（十六）经济适用住房销售征收的营业税按70％返还给住房保障机构的资金。 |
- 苏建房改（2005）610号文件：经济适用住房销售征收的营业税按70％返还给经济适用住房主管部门，纳入城市住房保障发展基金，专项用于经济适用住房建设。
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（十七）对建设高档商品房，增加征收的税款按一定比例计提的款额。（在国家增征收税款之前，暂按高档商品房开发单位商品房销售总额的1％～2％计提住房社会保障基金。） |
- 十六届五中全会：合理调节收入分配。有效调节过高收入，规范个人收入分配秩序，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。
- 在国家没有正式规定增加征税之前，可采取第十二款的做法，向销售者计提2％~3%的款额计入保障基金。
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（十八）采取“不追究责任，算清经济账”的办法，清理1999年1月后不该购买而已购买经济适用住房的补缴款额。 |
- 国发（1998）23号文件：购买经济适用住房和承租廉租住房实行申请、审批制度。
- 国发（2003）18号文件：经济适用住房，要严格控制中小套型，严格审定销售资格，经济适用住房实行申请、审批和公示制度，具体办法由市（县）人民政府制定。
- 苏政发（1998）89号文件：中低收入家庭购买经济适用住房和普通商品住房，其他收入高的家庭按市场价购、租商品住房。住房供应政策具体办法由市（县）人民政府制定。
- 新建经济适用住房只售不租，不向已购房改成本价住房或经济适用住房达标的职工出售。
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（十九）住房保障基金用于购买国债的增值收益。 |
- 建立住房社会保障基金参照《住房公积金管理条例》执行。
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（二十）经济适用住房新体制实施中，退出回收的政府产权份额和廉租住房租金收入。 |
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（二十一）提倡垄断社会资源的行业和效益高的单位（机构）捐赠。 |
- 国发（2003）18号文件：要强化政府住房保障职能，切实保障最低收入家庭基本住房需求。以财政预算资金为主，多渠道筹措资金，形成稳定规范的住房保障资金来源。
- 十六届五中全会建议：逐步提高基本养老保险社会统筹层次，增强统筹调剂能力。支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动。
- 《中国慈善事业发展倡导纲要（2006～2010）》强调：全面落实法律法规关于自然人、法人或者其他组织自愿无偿为公益事业捐赠财产按规定享受个人所得税、企业所得税方面的优惠政策；境外向公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠的用于公益事业的物资，依照法律、行政法规的规定减征或者免征进口关税和进口环节的增值税。
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（二十三）实行公开、公平、公正的原则确定符合购买（或租住）经济适用住房条件的中低收入家庭。 |
- 国发（2003）18号文件：经济适用住房，要严格控制中小套型，严格审定销售资格，经济适用住房实行申请、审批和公示制度，具体办法由市（县）人民政府制定。
- 苏政办发（1999）150号文件：坚持公开、公正、合理的原则，确定补贴发放对象，推进补贴政策的落实。
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（二十四）以所在城市普通商品住房的平均价格和户均建筑面积70平方米作为计算货币补贴的依据。 |
- 国发（1998）23号文件：停止住房实物分配后，房价、收入比（即本地区一套建筑面积60平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭平均工资收入之比）在4倍以上，且财政、单位原有住房建设基金转化为住房补贴的地区，可以对无房户和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。与此相应，苏政发（1998）89号文件作了类似的规定。
- 到“十五”末，住房发展水平也应与经济发展水平相适应。所以以70平方米作为计算依据。
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（二十五）依据符合居住经济适用住房条件的受助家庭的收入水平、已有住房状况确定应享有普通商品住房平均价格的20％～70％的住房货币化补贴，计算应补贴额。属于“夹心层”范围的受助家庭可给予较高比例的货币补贴。 |
- 苏政发（1998）89号文件：具体补贴办法由市、县（市）人民政府制定报省人民政府批准。
- 扩大货币补贴的比例范围为20％～70％，有利扩大解决困难户住房的范围，也有利于解决“夹心层”问题。
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|
（二十六）补贴额确定后，受助购房家庭到市场中选择适合自己需求的普通中小户型商品住房（含二手房）。实行先购买（或租住）后补贴的原则。然后按照实际补贴额占受助家庭购房款的比例予以确权。 |
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（二十七）经济适用住房在房改中应执行“新房新制度”的政策，将政府以减免土地出让收益和税费的“暗补”，改为将政府投入转化为投资的“明补”。明确政府与受助购房（或租住）家庭各自的产权份额。 |
- 国发（1994）43号文件：对经济适用住房建设项目，要在计划、规划、拆迁、税费等方面予以政策支持。
- 苏政发（1995）29号文件：建设经济适用住房，集资合作建房，免收人防费、商业网点建设费、免收或减收水电增容费、新墙体改造费、教育附加费和城市基础设施配套建设费等。对建设单位按零税率计征固定资产投资方向的调节税。对购置经济适用住房或集资合作建房者免征房产税、城镇土地使用税和一次性契税，免收交易管理费。
- 国发（2003）18号文件：要通过土地划拨，减免行政事业性收费，政府承担小区外基础设施建设，控制开发贷款利率，落实税收优惠政策等措施，切实降低经济适用住房建设成本。
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（二十八）对经济适用住房受助购房（或租住）家庭实行货币化补贴，政府（或单位）和受助购房家庭按出资比例共同拥有相应比例的产权。 |
- 国发（1994）43号文件：明确产权，职工以市场价购置的住房，产权为个人所有，可以依法进入市场，按规定缴纳有关税费后，收入归个人所有。职工以标准价购置的住房，拥有部分产权，即占有权、使用权、有限的收益权和处分权，可以继承。产权比例按售房当年标准价占成本价的比重确定。
- 建设部关于加强《房屋所有权证》发放管理工作通知（建房【1993】571号）：凡涉及到房屋所有权的归属，均应以《房屋所有权证》作为确认依据，不得以其他证件替代。
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（二十九）政府（或单位）与受助购房家庭共同申请获取《房屋共有产权证》，政府拥有的产权可以授权住房保障机构持有并行使相关权利。 |
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（三十）政府（或单位）与受助购房家庭在经济和法律关系上体现为房屋所有权人对房屋的占有、使用、支配和处分的权利。 |
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（三十八）城市发展规划中要对住宅用地作科学、合理的规划，住宅用地的安排要与经济发展水平、自然环境、产业结构形态相协调。要有利于居住，方便出行。对于独立工矿区、经济开发区，各类专业化的工业园区等都要有相应的供租赁使用的居所和居住区用地。 |
- 国发（1998）23号文件和苏政发（1998）89号文件：鼓励有条件的事业单位进行经济适用住房建设，允许其利用自有土地通过集资等方式开发建设经济适用住房，并享受国家经济适用住房建设的各项政策。
- 苏政发（1998）89号文件：拓展住房租赁市场，多种方式供应住房。鼓励房地产开发企业增加长期投资，向社会出租住房，鼓励私营企业主和有经济实力的城乡居民购买商品住房作为收益性资产用于出租。
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（三十九）用“经济适用住房”统一中低收入者住房和廉租住房的名称。经济适用住房的本质是“适用”，既适合购买又适合租住（含廉租）。改变目前存在的以入住者身份命名的各种住房名称（打工楼、拆迁安置房、员工公寓楼、定销房、中低价位商品房等）。 |
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（四十）建立“政府主导社会化”的租赁住房保障体系，调动各方面积极性，形成多主体参与经济适用住房建设和发展的局面。鼓励独立工矿区、经济开发区，专业化的工业园区等就业岗位集中的区域，利用自有土地组织自建、多个单位合建、多股参加联建、民资营建等，建设1～8人/间，居家单元套房、居家二室套房、大开间集体居住房间等，而且要便于改造，可持续灵活使用。 |
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（四十一）财政供养单位也要参与社会集资，建设少量供租赁使用的各类住房，用以满足不同消费层次人群的住房需求。 |
|
（四十二）发展租赁经济适用住房必须坚持多渠道筹措建设资金，实行“谁投资，谁受益”与市场化运作的原则，租赁住房的业主享有《物权法（草案）》所规定的对住房的一切权利。在坚持规范化运作的同时，可给予承租者以租金补贴或减免。 |
表二 2004年江苏省住房社会保障基金测算统计（作者：徐益民）
|
资金来源/单位 |
房地产开发项目土地收益溢价部分（按7%或10%计提） |
经济适用住房划拨供应溢价款 |
按房地产开发企业商品房销售总额0.5-1%计提 |
2005年6月止 |
|
土地成交总款额 |
基准价总额（基准价*划拨土地数） |
溢价额 |
销售总额 |
按1%
计提 |
按0.5%
计提 |
|
总额（初算） |
7%计提额 |
住宅用地成交额 |
10％计提额 |
用于廉租住房的财政预算拨款 |
直管公房的售房款和增值收益款 |
|
总计 |
3643671 |
|
|
255056.97 |
|
|
|
8428602.00 |
84286.02 |
42143.01 |
12897.78 |
445043.00 |
|
南京 |
895345 |
|
|
62674.15 |
|
|
|
2137303.00 |
21373.03 |
10686.515 |
1695.00 |
72700.00 |
|
无锡 |
859480 |
|
|
60163.60 |
|
|
|
1039159.00 |
10391.59 |
5195.795 |
|
139200.00 |
|
徐州 |
38989 |
|
|
2729.23 |
|
|
|
137468.00 |
1374.68 |
687.34 |
|
27169.00 |
|
常州 |
214258 |
|
|
14998.06 |
|
|
|
586010.00 |
5860.10 |
2930.05 |
24.00 |
17400.00 |
|
苏州 |
689384 |
|
|
48256.88 |
|
|
|
2264639.00 |
22646.39 |
11323.195 |
9066.28 |
82800.00 |
|
南通 |
239598 |
|
|
16771.86 |
|
|
|
483719.00 |
4837.19 |
2418.595 |
|
21600.00 |
|
连云港 |
41602 |
|
|
2912.14 |
|
|
|
272557.00 |
2725.57 |
1362.785 |
|
13400.00(淮安市直管公房售房款为市区部分的数据) |
|
淮安 |
57556 |
|
|
4028.92 |
|
|
|
227622.00 |
2276.22 |
1138.11 |
|
13561.00 |
|
盐城 |
41959 |
|
|
2937.13 |
|
|
|
176578.00 |
1765.78 |
882.89 |
1045.00(盐城市廉租住房财政拨款仅是东台市的数据) |
29979.00 |
|
扬州 |
224977 |
|
|
15748.39 |
|
|
|
526122.00 |
5261.22 |
2630.61 |
|
|
|
镇江 |
190402 |
|
|
13328.14 |
|
|
|
263708.00 |
2637.08 |
1318.54 |
1067.50 |
10494.00 |
|
泰州 |
91302 |
|
|
6391.14 |
|
|
|
240641.00 |
2406.41 |
1203.205 |
|
15540.00 |
|
宿迁 |
58819 |
|
|
4117.33 |
|
|
|
73076.00 |
730.76 |
365.38 |
|
1200.00 |
2004年江苏省住房社会保障基金测算统计
|
资金来源/单位 |
住房公积金增值中用于廉租房的保障资金 |
经济适用住房销售征收营业税70％返还款额 |
高档商品房增征收税款的一部分（在国家增征收税款之前，暂按商品房销售总额的1%-2%计提） |
清理不该购买而已购买经济适用住房的补缴款额 |
住房保障基金用于购买国债的增值收益 |
经济适用住房新体制实施中回收的国家产权份额和廉租住房租金收入 |
社会
捐赠 |
其它 |
|
总计 |
41998.00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
南京 |
18790.00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
无锡 |
3150.00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
徐州 |
5076.00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
常州 |
8299.00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
苏州 |
1406.00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
南通 |
1214.00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
连云港 |
0.00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
淮安 |
450.00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
盐城 |
939.00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
扬州 |
1898.00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
镇江 |
685.00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
泰州 |
91.00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
宿迁 |
0.00 |
|
|
|
|
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(责任编辑：单秀巧) | 
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