“无地、无业、无保障”——“三无农民”之俗称。对失地农民基本生计的关注，包括最低的人文关怀，中央政府急，地方上犯困，见诸媒体的舆情表达频率颇高却有点儿言不由衷。

　　农民一旦失去土地，如同城镇职工下岗，试图再找饭碗更难。7月23日，劳动和社会保障部负责人公开披露，国内失地农民累计已超过4000万人，大致占到国内现有农民总量的5%左右。问题之严峻还不在于现有失地农民的规模，而在于这一总量还将持续扩大。该负责人进一步披露，未来5年间，失地农民每年仍将以300万的规模持续递增。然而，这只是基于“十一五”规划的计划征地规模所作出的预测，约束条件是，各级政府严格执行征地计划……若考虑到“圈地运动”之疯狂，违法占地之屡禁不绝，5年再增1500万失地农民，恐怕是一个相当保守的数字。

　　国内目前尚处于工业化中期和城市化初期，可控的因而是适量的占用农地是不可避免的。近10年来的严峻问题继而演变为突出社会矛盾的困惑主要有两个：其一，占用农地普遍失控；其二，失地农民的基本生计得不到最低保障(谈有效保障还是奢望)，导致群体事件愈演愈烈。

　　近现代世界史证明，工业化和城市化是国家现代化的两个轮子。尚若有民主政体和规范的市场体制作保障，农民本该是工业化和城市化的双重受益者。不但是普遍的受益，而且还是不同社会群体中最大的受益群体。国内面临的困惑在于，农民就其总体而言成了“两化”进程的双重受损群体。这样的利益受损，在不同的历史阶段表现形态不同，先期是工农业产品“剪刀差”和城乡二元社会结构。这些年则越来越呈现为“失地”加继续存在的城乡二元社会结构。

　　“三农”问题并非是改革开放的“副产品”，改革开放前这个问题同样存在。我们曾经在先前的“东方评论”中指出，“三农”问题经多年演变积累，因“失地”的大量出现，似乎当以“四农”问题加以涵盖，至少，失地农民已成为“三农”问题一个新的附加问题。

　　无论是“三农”问题抑或叫“四农”问题，从制度设置环节作深究，均与建国后农地制度的“缺陷”相缠绕。从产权理论着手分析，使用权原本是所有权的一个分支，如果所有权与使用权是分离的，那么使用权本身往往是脆弱的。通常，国家用法律来保护产权，首先保障的一定是所有权。广义或者说体量更大因而也是更具基础地位的所有权得到了保障，使用权就相应落实于其中。国内农民对农地的使用权，建立于“人民公社”鸟托邦的终结，直至颁行专门的土地承包法。这是一个进步，亦是这些年违法占地久治不愈的根本成因所在。

　　对农地没有所有权，农民就不可能成为征地交易的市场主体，国内也就缺乏建立于供求关系之上的农地征用交易的市场基础。如此一来，农民失地后生存成本就不可能主要由征地款予以消化，从而使农民失地的成本集中表现为外部性。当成本积累超越临界点时，国家和全社会就得为维持稳定买单。

　　随社会稳定压力的加剧，从上到下都看到了改革现有农地制度的迫切性，难题或者说顾忌在于，此项改革牵一发而动全身，除了要有伤筋痛骨之勇气，还受改革时机的直接制约。如是，人们看到，尤其是提出构建和谐社会以来，在征地环节尽量顾及失地农民实际利益少受损失的政策举措日益增多。这类举措虽说只着力于治标层面，但仍然不失积极意义和阶段性价值，若执行过程不出现“短斤缺两”，多少能适当缓解一下矛盾。

　　对“三无农民”的低保，越往后拖社会成本会越高。我们看到，就重视程度、进取态度到具体政策举措，上海从2004年起率先在国内推开的“镇保”(失地农民基本养老、医疗和失业保障)是一种可行的模式；浙江推行农民低保全覆盖，力度似乎更大些。再就是江苏急起直追，广东紧随其后。除此之外，我们尚未看到以省(市)为单元的集体性大动作。纵然，中西部与东部有财力差距，但失地农民却无地域之分，越是欠发达地区，“失地”所带来的社会矛盾越尖锐，实施低保更紧迫。这其中，保与不保是个态度问题——责任担当的问题，保的水平和程度则允许分出不同档次来。

(责任编辑：崔宇)