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治理“土地财政” 宏观调控难竟全功
时间:2006年08月24日11:17 我来说两句  

 
财经博客 张军“国有制”的喜宴 艾葳2007年中国股市是属于散户的年代
来源:经济观察报】 【作者:黄一琨

  本报评论员 黄一琨

  本轮宏观调控中,土地问题再成风暴眼。继国务院召开关于土地调控的常务会议后,近日召开的全国土地调控座谈会上,国务院副总理曾培炎再次提出进一步加强土地管理。

  通过控制土地开发来抑制地方政府的投资激情,这是上一轮宏观调控发明的政策工具。
而效果如何呢?国土资源部的官员说,国土资源部每隔几年就需要加强土地管理一下,关键问题还是在文件和法规的落实和执行上。

  这表明,目前密集出台的文件和政策并没有改变地方政府的行事方式,政策效力仍取决于地方官员短期内对上级精神的领会和执行力度。长期内,由于地方政府的两个约束条件——现有的官员考核体系以及分税制以来形成的财税制度——没有改变,控制土地开发只能是三两年来一次。

  除了宏观调控的短期考量,目前中央政府也正在酝酿一系列新政策,最重要的包括:一,把土地出让金收支纳入财政预算范畴,中央财政分享一部分,以扩大向其他地区的转移支付力度;二是在地方建立“国有土地收益基金”,给后任政府预留一些发展建设资金。三,将土地出让金纳入地方财政,实行收支两条线管理。

  这表明,中央政府已经认识到“土地财政”的重要性,并试图将这一地方政府的金库纳入公共财政,使得民众分享公共财政的阳光。

  这些自上而下的政策,实际效力值得怀疑。本来土地出让金是由中央和地方政府分享,伴随着分税制改革,中央退出了自己的份额,土地出让金全部划归地方财政。在财税体制未有改变,地方政府事权与财权严重倒挂的情况下,遽然改变土地出让金的分成,地方政府的压力以及由此带来的操作阻力可想而知。

  现行体制下,卖地权事实上在县市政府,批地权在省级和中央政府。如何核算土地财政的规模和收支,“国有土地收益基金”的盘子预留有多大,完全取决于各级政府之间的讨价还价。地方政府作为理性人,有足够的激励虚增城市土地开发成本,把土地出让金做小,以规避中央的控制。

  土地财政取之于民,用之于民,只有“民治”才能保证“民享”。

  目前用地规模失控,主要原因是农民未能行使自己对土地的全部权利,在征用的时候处于完全弱势地位。地方政府可以忽视农民的权利,以较低的成本征用,扩大建设用地总量。

  温家宝总理在十届人大四次会议答记者问时提出,“土地出让金主要应该给予农民”,但是在现有体制下,美好愿望不能取代现实。

  我国的建设用地使用权仅仅包括国有土地,任何集体土地想作为建设用地使用,都必须先由国家征收,然后再以国家的名义出让转让。因此政府垄断着农村土地转化为城市建设用地时一级市场,这些土地在二级市场上再通过“招拍挂”售出,其中的高额差价足以驱遣地方政府,广大农民失去土地的同时未能分享收益。

  《物权法》草案曾经提出,建设用地使用权范围既包括国有土地,也包括集体所有的土地,二者都可以按照建设用地来出让和转让。由农民自己来处理、支配自己所有的土地,这是保证农民获得土地收益的通途。农民获得的发言权也能有效遏制地方政府不顾一切扩大用地规模。

  但是在后来的《物权法》意见征求稿中,这一条被取消。随着《物权法》出台延宕,治理土地财政,保证农民权益再次失机。

  即使如中央政府所愿,土地出让金顺利纳入预算内收入,并实行收支两条线管理,但是均囿于行政分支内部,如不加强各级人大对于“土地财政”的监督,跑冒滴漏现象难以消除,土地出让金收入纳入公共财政范畴之后,是否办众人之事仍然是个疑问。。

  土地问题已成宏观调控的肯綮,也是三农问题,财税体制改革、政府职能转变的关键,一系列制度构建已经势在必行。如果短期之内,各级动员,层层施压,即使是雷霆手段,也只能是未竟全功。

(责任编辑:崔宇)



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