我国在由计划经济向社会主义市场经济转型过程中，指令性计划在一些微观经济领域里仍起着主导作用，政府干预微观经济的现象还普遍存在，从而为地方政府与地方企业结成利益共同体限制竞争，或行业主管机关与该行业企业结成利益共同体限制竞争提供了客观条件。 滥用行政权力以限制竞争，实现经济利益垄断的现象，就是我们所说的行政垄断。行政垄断包括纵向行业垄断及横向的地区封锁或地方保护主义。另外，传统公用事业中的许多产业，比如电信、电力、民航、铁路、石油，在引入竞争后，依然以自然垄断为理由，以政府原有的法律、政策为护身符，继续限制竞争和侵害消费者利益，也属行政垄断。
在我国《反垄断法》制定过程中，反行政垄断是最具争议的问题之一。争议的焦点在于：行政垄断是否应由反垄断法予以规制？反垄断法是否可以有效规制行政垄断？行政垄断的救济措施何在？在２００６年６月２４日提交十届全国人大常委会第２２次会议审议的《反垄断法》草案中，以整章规定了有关反行政垄断的内容。草案详细规制了“强制买卖”、“限制市场准入”、“强制经营者限制竞争”和“抽象的行政垄断行为”。
《反垄断法》是防范、制止具有反竞争后果的垄断行为的法律，哪些行为应当纳入《反垄断法》的调整，不取决于行为主体是谁，而取决于行为的性质和后果。即使实施行为的主体是政府及其所属部门，只要该行为不正当地排除了市场竞争，就与其他市场主体实施的垄断行为一样，理应纳入《反垄断法》调整之列。当然，行政垄断不是一部反垄断法所能解决的问题，彻底根除地区封锁和行业垄断，除了要继续大力推动反垄断立法以外，还要加强现有政治体制的改革。应坚决转变政府职能，使政府对经济的管理从直接以微观经济和企业为管理对象转变到以宏观经济和市场为管理对象，政府对企业只进行间接管理调节。也只有实现了这一根本转变，才能真正实现政企分开，确立企业真实的市场主体地位。同时通过重建政府管制体系，保证对行政垄断进行稳定持续和强有力的制约。
《反垄断法》是否可以有效规制行政垄断，很大程度上取决于反垄断机构的独立性、权威性与工作效能。作为行政机关的反垄断机构，由于其属于政府行政机关且行政级别低下，很难有效制裁行政垄断行为。因此，有必要成立独立的反垄断机构，在权威性上高于目前的执法机构。该执法机构可考虑直接隶属于全国人大，而不隶属于其他任何一个部门。这样的反垄断机构才能有效地对行政机关的垄断行为发布禁令。
行政性垄断行为往往是根据地方法规、部门法规（即所谓合法状态下）实施的。行业主管部门通过不受立法和司法审查的行业规章和红头文件，实行区别对待的“选择性立法”和“选择性执法”，以加强管理和规范发展为名，排斥公平竞争，维护行业和部门垄断利益，在市场化的大旗下，完成权力商品化或者说权力资本化的转变。２００４年２月１日，浙江省颁布实施《浙江省邮政专营管理办法》，赋予邮政行业管理部门行政处罚权，而按照１９８６年的《邮政法》，邮政执法大队只有检查权，处罚权则归属工商部门。２００５年的《邮政法》（修改稿）第７稿规定３５０克以下的信件为邮政企业专营，包括商业和私人信函。３５０克以上的快递业务，需取得邮政监管机构的许可，如违反规定将处以５万到５０万元不等的罚款。对从事市内、省内、跨省快递业务的企业分别限定５０万、５０万和１００万元的注册资本。对３５０克以下的商业信函快递占其业务量８０％－９０％的民营快递企业而言，邮政专营权的设置无疑是灭顶之灾。不难看见，邮政企业有以法律形式垄断快递业的嫌疑。如果邮政企业被国家授权垄断经营，那么即便是反垄断法对此也无能为力，因为反垄断法只是对“滥用”垄断地位或市场优势地位的行为进行规制。
可见，对抽象性行政垄断行为的规制是反垄断工作的难点。反垄断机构只能建议实行抽象行政垄断行为的行政机关或上一级行政机关改变或撤销该行为，而无权直接责令其改变或撤销。即使《反垄断法》规定，反垄断执法机关可以援引行政诉讼程序对地方政府机关提起诉讼，由于我国现行《行政诉讼法》明确规定法院不得对抽象行政行为进行司法审查，反垄断执法机关反对行政垄断的各种努力也会无果而终。
对于抽象行政性垄断行为，法律有必要规定事前规制，即授予反垄断机构对包括国务院在内的一切行政机关发布的涉及竞争问题的行政法规、规章及其他规范性文件的事先审查权。反垄断机构认为相关规定的出台有利用行政权力妨碍正常市场竞争之嫌的，可以阻止其出台实施。反垄断机构认为已经出台实施的行政法规、规章及其他规范性文件违反反垄断法的，对于发布主体是省、部级以下行政机关的，可以直接撤销；对于发布主体是省、部级行政机关的，可以请求国务院在一定期限内审查撤销。在将来我国建立了违宪审查制度以后，则可以提起违宪审查。
对于实施了行政垄断行为的行政机关及其工作人员，其责任形式主要是经济管理行为责任和经济利益责任。承担经济管理行为责任，包括撤销或令其停止、纠正有关违法管理行为包括具体行政行为和违法、违宪的抽象行政行为 ，通报批评，撤销有关工作人员的职务或给予其他行政处分等。触犯刑律的追究刑事责任。行政机关及其工作人员在行政性垄断中获取非法利益的，应给予经济制裁。因其行政垄断行为给其他经营者、消费者或社会公共利益造成损害的，应负赔偿责任主要属于国家赔偿制度 。
政治体制改革的推进需要一个过程，而行政垄断的现实危害却极为严重，我们决不可置之不理而坐等体制改革结出“硕果”之时，再去考虑消除行政垄断。有必要从现实出发，综合利用包括反垄断法在内的各种途径和手段，采取标本兼治的方法，及时给行政性垄断以应有控制和打击，将其危害减小到最低限度。
（作者单位：中央财经大学法学院） (责任编辑：悲风) | 
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