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在卖地生财的“经营城市”热潮中，有关部门预计，5～10年后，浙江一些城市将面临无地可用的窘况，中央和地方要双管齐下，探寻可持续的地方发展模式
阅读：土地调控风暴，乱局中酝酿大变局
杭州市地税部门日前对今年该市房地产行业地税收入作出“前景堪忧”的预测。
地税部门称，随着国家调控力度的加大，杭州2006年的房地产行业地税预计将减收14.31亿元，下降25.14%。
在房地产业一度热闹火爆的这个城市，这样的趋势在去年已经出现。
杭州房地产开发较为集中的西湖区，在“调控”的声声警钟中，地方财政收入已是“新旧两重天”。
去年西湖区的地方财政收入总体增幅和营业税等主体税种增幅和往年相比产生了较大回落。该区负责人承认，最主要的原因就是受宏观调控影响。
从2004年到2005年，西湖区房地产业地方财政收入增幅由55%降至9%，所占份额从54%降至46%。营业税增幅从30%降至2%以下，占地方财政收入份额从55%降至46%。
今年一季度的统计表明，西湖区房地产企业入库税收同比下降达45.1%，受此影响，西湖区的地方财政收入同比下降10.2%。
杭州全市的情况也不容乐观。一季度，杭州市房地产企业入库税收为23.14亿元，下降13.2%，导致杭州市财政收入增幅出现较大回落。市财政负担压力增大，一季度全市财政支出增幅高于收入增幅9.5个百分点，市本级更高出19.6个百分点。
财政收入的减少令很多城区感到头疼，有的财政局长抱怨“区财政快成吃饭财政了”，有的城区要求一年内暂停手提电脑、数码相机等电子用品的采购，部门预算总体保持零增长，“准备过紧日子”。
“分税制”衍生“卖地生财”？
在过去的相当长时间内，包括杭州在内的不少城市地方财政收入对房地产及其相关产业的依赖度非常大，很多正在大干快上的城市建设项目，其资金都来自卖地生财的“土地财政”。越来越严厉的调控政策不仅给“发热”的楼市吹来了阵阵寒风，而且给这种“经营城市”思路敲响了警钟。
在浙江不少地方，土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。调查表明，2003年绍兴县的土地出让金收入为19.2亿元，占预算外收入的69.3%；金华市的土地出让金收入为20亿元，占预算外收入的58%；义乌市的土地出让金收入15亿元，占预算外收入的60%。很多发达地区的地方财政就是“土地财政”。
国务院发展研究中心的一份调查报告指出，在现行分税制下，增值税的75%上解中央，25%留作地方，近几年来增长较快的所得税也改为共享税，使得像浙江这样的经济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重不高。如义乌市2003年的财政总收入近59亿元，地税收入只有13亿元。绍兴县的制造业对GDP的贡献达60%以上，但是，对地方税收的贡献份额却只有27.9%。相比之下，由城市扩张和土地占用带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税和所得税及耕地占用税等则全部由地方享有。“摊大饼”式的城市扩张因此成为地方政府扩充税源的最有效途径。
在巨大的利益驱动下，很多地方政府大举卖地生财。浙江余杭前几年有一个比较极端的例子。从1999年到2002年的4年中，杭州市余杭区发生了一股大规模的“卖地”运动。当地政府把和杭州市区接壤的36000亩土地陆续低价出让给开发商。这批土地中有相当部分“圈”而未开，成为企业“储备”。有的企业一次就“圈地”达数千亩。有的企业只是草签了一份协议，就控制了很大一块土地。有的企业作为招商引资进驻，享受各种优惠政策。
据调查，余杭区从1999年到2002年底，签订出让合同转用、征用的商品房用地就达3l405亩，加上草签的，总计达到36000多亩。而从1999年到2001年，杭州老市区总共才推出商品房用地7859亩。余杭这三四年卖出的土地已超过杭州老市区10年的商品房供地量。
类似的故事还在许多地方发生。据记者了解，目前在杭州，还有一些土地圈而未开，有的圈地时间已经长达10年，经过层层炒卖，至今还没有开发。一些城市平民和农民被强行拆迁，而获得的补偿款根本就买不起价格快速上涨的住宅，在他们的补偿款和新建成楼盘之间，存在着巨大的差额利益。
数据表明，有“七山二水一分田”之称的浙江，土地稀缺对城市发展的瓶颈制约日益凸显。有关部门预计，5～10年后，浙江的一些城市将面临无地可用的窘况，这些年来大规模快速推进的城市化浪潮，将面临后继乏力的严峻态势。
有关专家指出，如果脱不出卖地生财的窠臼，本届政府搞建设靠卖地，以后的历届政府，是否还能有足够的土地来撑起“宏图伟业”呢？
摊开的“大饼”面临“煎糊”危机
有专家指出，这种依靠卖地生财的“经营城市”模式存在巨大的金融风险和政策风险。各地大规模的城市基础设施投资，主要资金都是来自以土地为抵押品的贷款，城市基础设施投资对金融的过度依赖加大了政府的财政风险。而且这些政府背景的贷款很容易受到宏观政策影响，发生大的波动。
浙江大学房地产研究中心主任贾生华教授认为，在宏观经济和房地产上升周期中，政府主导的“土地经营”模式可以形成“正反馈”——地价促进房价，房价拉动地价，形成多赢局面，推动房地产市场过热；但是在下降周期中，同样会形成负反馈——基础设施配套制约房地产开发，房地产萧条限制政府配套能力，形成楼盘烂尾、区域停滞、资产缩水、不良贷款增加等多输结局，会进一步加剧房地产和经济周期的波动幅度。
从过去四五年的经验可以看出，在房地产市场看好，地价稳步上涨的情况下，土地很容易受到企业的争抢而拉升价格，政府可以获得大笔的财政收入，城市建设所需的资金可以通过土地出让收入归还银行贷款。“卖地生财”的“经营城市”模式所隐含的问题在红火局面下是显示不出来的。但是在最近一二年的宏观调控下，该模式有可能引发的危机正在隐约出现。
国务院发展研究中心的调查指出，浙江全省县以上政府财政债务已高达800亿元。在宏观调控缩紧土地和信贷阀门后，浙江不少城市的土地出让金收入急剧萎缩，在有些地方，已经出现经营性用地招拍挂低于底价，政府土地出让收入剧减的严峻局面。土地出让收入不足归还贷款时，应由政府财政兜底。但这些地区的政府贷款已超过了地方财政收入。
据戴德梁行统计，目前长三角房地产投资额占全国的份额均值为21.6%，高于长三角GDP占全国的份额均值17.7%，仅2002年长三角房地产市场销售面积就达5022.91万平方米，约占全国份额的25%左右，而且随着近些年该区域房地产业的迅速发展，估计这一比重可能会继续攀升到1/3。这一带的地方经济高度依赖于城市扩张效应，地方政府已经从财政收入、银行贷款等各方面深陷于房地产迷局。
已经摊开的城市“大饼”缺少了后续供应的“面粉”，就将面临“煎糊”的危机。目前，有的地方不少在建的“新城区”等基础设施项目投资资金吃紧，如果房地产市场继续冷清，这些风险就会成为经济萎缩的导火索。
中央与地方都要调整
贾生华说，通过这次宏观调控，有关方面应彻底反思房地产业和房地产市场的特殊性，从制度上建立房地产业长期平稳发展的基础环境，不要再停留在头痛医头、脚痛医脚的水平上。
据记者了解，在有些发达国家，有一种不卖地的“经营城市”制度，最基层的市政府完全靠不动产税，根据每一年财政支出的亏损和盈利，由当地市政府向议会报告，同时根据市场的变化，对不同区域内的不动产进行评估，根据最新的市场价值进行调整，确定不动产税的比例，用于维护城市的正常运转，包括公交、绿化养护、道路维护等。
这笔钱就是政府对当地社区建设，包括各种基础设施配套建设的最大财源。由于政府对配套基础设施投入资金进行了建设，该区域的不动产升值了，政府可以抽取的不动产税也随之增加，由此形成良性循环。
国务院发展研究中心蒋省三、刘守英等专家提出建议，可以尝试创立土地财产税，将现行的各种土地税费合并为三个税种：土地占用税、土地保有税和土地交易税，全部留给地方享用，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。
不少专家认为，在我国，从根本上使“经营城市”走出卖地生财的模式，一方面有赖于财政体制在事权与财权相一致原则上进一步深化改革；另一方面，必须从制度上打破政府垄断土地一级市场的格局，改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，变“投资性政府”为“服务性政府”，地方政府不作为城市投资的主导者，而是作为公共服务的提供者，形成多元化的城市公共投资机制，才能真正提升城市“经营”的境界。
土地调控急催央地同步
“现在用地卡得太死了”，谈及宏观调控，西部某县的一位基层干部向《瞭望新闻周刊》这样抱怨。
而这个时候，国务院最新的土地督察制度尚未发布。可以想像，随着7月下旬国家土地督察办公室的设立、辖管全国的九大土地督察局陆续到位，地方干部估计会有更多“苦恼”。
而这位基层干部的苦恼，当然不只属于他自己。自2004年上半年严把土地信贷闸门的调控开始后，《瞭望新闻周刊》了解的情况是，尽管各地有一些变通的办法，但越拧越紧的“土地”闸门还是让地方感到非常棘手。
“财权上移、事权下移。这样的背景下，我们地方要发展，土地基本上是惟一的抓手了。中央从全局考虑，必须控制投资过热，保护耕地，这没有问题。但地方要发展，要缩小东西部发展差距，我们的抓手和支点是什么？”——谈及调控，一位地方官员这样说。
而此时的宏观大背景是，上半年GDP增长10.9%，为10年来同期最高增速；固定资产投资增长接近30%，在高速增长的轨道上，中国经济似乎仍在加速。
而要“防止经济从偏快滑向过热”，其中最重要的一点是抑制投资增长过快，这其中，抑制地方政府主导的投资项目成为关键，而“土地”，无疑又是卡住这些项目的节点。
土地缘何成为调控焦点
土地督察制度的出台，表明土地问题不仅已成为宏观调控的焦点，更成为中央与地方如何更好统筹协调的关键点
尽管从酝酿到正式出台“土地督察制度”已历时近两年，但7月下旬国务院《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》的发布，还是让很多人感到突然，这其中甚至包括国土资源部的工作人员。
《瞭望新闻周刊》注意到，即便是相关主管部门，对于全国土地督察办公室的具体设立和工作安排，九大土地督察局官员何时履新，其与既有的国土资源执法监察部门有何区别等问题，也没有给出全面解答。
与此同时，《瞭望新闻周刊》获悉，加强土地管理肯定是下半年宏观调控的重点：国家发改委针对下半年经济形势的一份报告中继续建议“从严控制新开工项目,进一步加强土地管理”；而在此前的半年经济形势采访中，国务院研究室的权威研究者也指出下一步的调控关键是要“把好土地闸门”，因为其是抑制地方过快投资的一个关键。
土地缘何成为调控关键？
土地之所以成为调控关键，原因有三：
一是部分地方政府盲目追求经济增长速度，片面依靠投资拉动经济增长。一些地方不顾资源支撑条件和环境承载能力，用行政力量推动投资增长，竞相“大上项目、上大项目”，而项目最终都需要落在土地上。
统计显示，上半年全国新开工项目近10万个，同比增加1.8万个；新开工项目计划总投资同比增长22.2%。其中有8个省(区、市)新开工项目计划总投资增幅超过50%。而如果划分中央和地方来看，1～6月，中央项目投资为3770亿元，同比增长了25.1%；而地方项目投资为32598亿元，同比增长了32%。后者超过前者近7个百分点，而从项目金额上看，地方项目几乎是中央项目的9倍，地方投资已成为推动新一轮投资扩张的主导力量。
尽管作为“十一五”的开局之年，国家加快结构调整，加强社会主义新农村和基础设施建设，部分国家重点工程相继开工、一些加快产业升级的重大项目陆续上马，但一些省份超过40%乃至50%的投资增速显然为资源环境所难以承受，国家发改委地区司7月上旬公布的报告显示，上半年中国23个省份经济增速超过12%，全国有7个省份投资增幅超过40%，其中有2个省份超过50%。
二是与盲目追求经济增长速度相伴随的是违法违规用地比例居高不下。有的项目违规大量占用耕地和基本农田；有的项目采取“以租代征”、“土地入股”等形式，规避土地依法审批；有的项目绕开土地审批程序，利用开发区熟地、旧城改造用地、农村宅基地搞建设；一些新开工项目在用地手续上还出现了未批先用、边报边用、不报就用等问题。一些城市违规用地比例甚至高达90%，而且违规主体主要是地方政府。
三是耕地底线面临失守威胁。国家“十一五”发展规划纲要确定了未来五年我国耕地保有底线是18亿亩。而调查显示，我国现有耕地面积为18.31亿亩。这意味着，在“十一五”这5年中可供使用的土地只有3100万亩。而这只相当于“十五”期间某些年份一年的用地量。由此可知，严防死守耕地底线之艰巨。
土地调控为何“调空”？
事实上，始于2003年下半年的宏观调控，一直将紧缩“地根”视为抑制投资过热和产能过剩的治本之策，但实际效果却似乎总是“调空”。
2003年以清理开发区为重点的土地整顿，虽然将全国6866个各类开发区核减掉了70%；规划面积也压缩了近70%，但并未从根本上将“以土地拼GDP的思想”从地方大员心中“核减”掉。最终，本次整顿非但没有遏止住乱占滥用土地的源头，反而产生新的违法违规用地。据国土资源部执法监察局局长张新宝介绍，根据对2004年10月至2005年5月部分城市卫片执法检查情况统计，违法用地占新增建设用地宗地、面积的比例分别达到61%和50%，有的地方甚至高达80%。
2004年为强化土地管理而出台的“垂直管理”(即实行省以下国土资源主管部门的领导干部以上一级国土资源主管部门管理为主，地方协助管理的双重管理体制)，本想让省以下的国土资源官员摆脱地方政府挚肘，以便更独立的监管土地使用。而事实上，有限的独立难以抵挡其与地方政府之间千丝万缕的联系，土地占用问题并未得到根本解决。
7月24日最新出台的国务院《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，通过在国土资源部设立全国土地督察办公室，并下设9个国家土地督察局的方式，使土地监察职能只能完全独立于地方，以构建土地管理与监察的长效机制。不少专家学者对此制度寄予厚望，认为可改变运动式短期调控弊端。但在国土资源部中国土地勘测规划院地价所副所长邹晓云看来，事情仍不会像想像得那么简单。
邹晓云指出，违法违规用地的背后实质是地方强烈的发展经济冲动：“‘为官一任，造福一方’是地方官员的份内之责。而要发展经济就要上项目、占用土地，这在一地是客观需要，而如果各地都有这种‘客观’需要，再加上地方行政主导造成的市场可行性分析欠缺，就会导致全局的投资过热和重复建设。所以，要改变目前土地调控总是‘调空’的现状，关键是要将中央和地方的职能进行必要协调。目前地方政府的着眼点仅在地方，中央则是统筹全局。两者在用地问题上的利益取向不一致，成为调控难以有效执行的根源。而在这些体制性因素没有消除的背景下，土地督察制度会有作用，但还需相应的政策配套。
抓住土地问题的根本
土地督察制度的出台，表明土地问题不仅已成为宏观调控的焦点，更是中央与地方统筹协调的关键点。
邹晓云认为，目前土地已成为中央和地方在宏观调控中的焦点，一边是地方抱怨“用地卡得太死”，一边是中央力求更加严格地把住“土地闸门”；一边是对土地的宏观调控手段不断出台，一边是违法用地居高不下。
邹晓云指出，土地调控，除了必要的土地督察外，更重要的是从根本问题着眼，如改变目前“财权上移、事权下移”的中央地方财政体制；建立更科学的政绩考核体系；出台更有利于协调中央与地方关系的法律法规等。
统计表明，实行分税制后的1995年～1998年连续4年间，地方财政支出占全国财政支出的比重超过70%，近年则维持在69%强。也就是说，分税制后，地方政府以差不多40%的收入提供了约2/3强的社会支持与公共服务。另外，由于对省以下各级政府的财权与事权界定不清，在中央政府转移支付“粥少僧多”的情况下，“中央政府出政策、地方出资金”的做法也令地方财政找到“自谋生路”的理由，这其中，土地是最主要的收入来源，而经营城市更被不少地方政府视为缓解财政困境的灵丹妙药。有的地方政府的土地出让金收入甚至占到其预算外收入的60%以上，成为地方财政的“顶梁柱”。
而地方政府对某些行业的“庇护”也事出有因。国务院发展研究中心的一份调查报告指出，在现行分税制下，增值税的75%上缴中央，25%留给地方，使得即便像浙江这样的经济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重并不高。而由城市扩张和土地占用带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税和所得税及耕地占用税等则全部进了地方政府腰包。有的地方政府不听中央招呼，大力扶持房地产业的做法的动力就源于此。
除了财权事权不匹配外，目前不尽科学的政绩考核机制，也助长了地方政府的投资冲动，以地生财，招商引资。一些地方甚至不顾资源支撑条件和环境承载能力，盲目追求增长速度，用行政力量推动投资增长。（记者方益波 唐敏） (责任编辑：胡立善) | |
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