针对许多城市廉租房建设制度失范的问题,建设部于8月30日公布了《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》。《办法》就各地合理确定廉租住房保障范围和保障水平、明确资金筹集方式、确保廉租住房资金按时足额到位等工作作了具体的要求与规范,并要求各地要按年度对廉租住房保障家庭进行复核。

    建设部此次重拳出击,固然表明了加强住房保障体系运作效果的决心,但勿需讳言,《办法》之所以就廉租房建设的细节问题作出明确规定,与目前廉租房制度在各地方遇阻有着直接的关系。根据建设部的统计数据,截至2005年底,在全国291个地级以上城市中,仍有70个城市尚未实施廉租房制度。可见,地方政府在廉租住房建设方面的工作是消极滞后的。

    与廉租房建设缺失相对应的却是全国高烧不退的房价,就在中央严控房价的系列政策出台后,7月份全国大中城市新建商品住房销售价格仍然未见明显回落。

    在房价居高不下的情况下,落实廉租制度,保障中低收入家庭的居住需求已成为构建和谐社会的当务之急。然而遗憾的是,面对这一严重的供求矛盾关系,仅凭借建设部一纸《办法》却无法改变大局,因为制约廉租房供给的关键并不在于地方政府不想筹资建设,而在于地方政府社会保障性财政开支来源缺少与模糊。

    事实上,部分地方政府在财政资金来源紧张与资金来源模糊等主客观因素的作用下,往往以资金不足为由搪塞中央,也就是说,对于地方政府而言,“没钱”才是导致廉租房供给严重不足的直接原因。

    针对这一问题,尽管此前财政部等三部门下发了有关通知,明确要求各地从土地出让金净收益中拿出5%,用于廉租房建设资金。然而,在土地出让金目前尚未纳入财政预算范畴的情况下,土地出让金收益本身就是一笔糊涂账,因此即便明确规定5%的抽调比例,但作为基数的“各地土地出让金”却难以确切统计,由此导致的“钱无定数”自然令建设部的处罚监管无从下手。

    面对土地出让金管理混乱的问题,即便出台土地出让金的改革方案,能够把土地出让金收支纳入财政预算范畴,能否彻底从建设资金供应问题上解决廉租房建设的问题,仍存在一定的体制障碍。

    实际上,强令地方政府通过土地出让金收益来筹资建设廉租住房,并不能从根本上解决问题。因为看似百病缠身的土地出让金制度,其实只是表象而非病因,真正的病因在于财政分权体制不完善。

    “事权向下,财权向上”是近些年来中央与地方政府财政分税体制的一大趋势。历次财政改革,其结果往往是中央政府甩公共支出包袱,地方政府只能以较少的财政收入承担更大的责任,诸如基础教育、基础设施建设、公共安全和公共卫生等原本需要中央政府提供的公共产品,已逐渐成为地方政府的重担。按照政府经济学的理论,地方政府也是谋求自身利益最大化的经济实体,他们承担着维护本地区经济发展和符合政绩考核要求的双重职能。简单地削减地方政府在土地出让方面的收入,只会导致地方政府变相融资、增加隐性负债。最坏的结果可能是,宏观调控的目的无法实现,政府和金融体系的潜在风险却同步增加。

    因此,在当前中央与地方政府事实上的财政联邦制安排下,只要中央和地方事权财权未能得到统一,地方政府财政收入面临诸多难题的情况下,土地出让收益必然成为地方政府不得不依靠的“摇钱树”,在这样的情况下,即便强令地方政府抽资建设廉租房,最终也只会遭遇各种消极的变相抵触,而一个完备的房地产社会保障制度的计划,其结果也很可能会流于形式。