机场几乎无法避免其事实上的垄断特性。对一个不会遭遇竞争的实体进行私有化,这实在太危险了
英国目前的机场乱局(编者注:指最近恐怖袭击事件),是考虑不周的机场私有化行动可预见的结果,且早在预言之中。 有些企业(比如说钢铁厂)可以很容易地私有化,有些则不能,美国在签署安保协议时遇到的问题就证明了这一点。最起码,英国在铁路私有化时遇到的问题表明,在关键的公共服务领域进行私有化,必须极度谨慎。
在克林顿执政时期,美国空中交通控制系统的私有化问题曾引发激烈的争论。虽然空中交通控制系统的私有化与机场私有化不同,但它们在很多方面非常相似,因此,相关分析或许也适用于机场私有化。我曾在美国总统经济顾问委员会历任委员、主席职务。该委员会在认真分析之后,对空中交通控制系统的私有化表达了强烈的保留意见,部分原因是,机场(和空中交通控制系统)几乎无法避免其事实上的垄断特性。对一个不会遭遇竞争的实体进行私有化,这实在太危险了。因发现恐怖分子炸飞机的阴谋,英国机场最近出现危机,显示出其私人经营者与使用者(航空公司及它们的顾客,而后者更为重要)之间的利益并不一致。
旅客的安全当然最为重要。而问题在于,作为英国机场的运营商,英国机场管理局(BAA)不仅正常情况下的管理令人失望,在最近危机中的表现也是糟糕透顶。航班被取消或者延误,主要是因为英国机场管理局缺少足够的熟练员工用于安检。如果用X光检查一只手提箱需要3分钟,那么不论是在航班起飞之前一小时,还是已经被延误3小时,检查所需时间都是3分钟。延误的唯一原因是,英国机场管理局决定宁可让旅客等候,也不花钱额外雇用员工以提高安检速度。让旅客等候,或花钱提高速度,这两种动机无法共存,而且因为机场是垄断事业,没有竞争迫使其做出改变。
通过计算时间损耗的价值,我们可以看到这种糟糕局面的影响有多大:如果平均每位乘客每小时挣10英镑,平均排队浪费1小时,每年大约6800万旅客通过希思罗机场,那么,这一年的时间损耗价值就是6.8亿英镑(合12.8亿美元)——如果英国机场管理局必须对乘客损失的时间进行赔偿的话,其利润将大打折扣。届时,英国机场管理局将迅速认识到,它可以雇佣更多的安检人员、购买更多的检测设备,来大幅减少旅客排队等候的时间,而花费只是赔偿成本的零头。
假如合同设计得好,英国机场管理局肯定将承担上述成本,那它就有了改善服务的相应动机。然而,在匆忙进行私有化的过程中,人们对这些细节给予的关注太少。一味追求利润最大化,结果导致过度的节约;英国机场管理局的利润增长了,但其代价是航空公司的利润和消费者的福利受损;整个社会陷入恶性循环。英国机场管理局这种对客户和用户的明显不屑,或许正是垄断者的通病。
各方就此辩论的核心,往往是两种互相对立的体制安排—政府所有与私有化。其实还有别的选择,例如实行公司化,由航空公司持有大量股权,同时继续由政府监督安全。作为所有者,航空公司不仅关注机场运营对其利润的直接影响,还会关注一些间接影响,比如客户因为不满意而选择其它交通工具。航空公司自己会关注安全问题——它们都知道安全事故对于空中旅行意味着什么。
当前的这场危机,应该会让英国机场所有用户都已明白的一个问题变得毫无争议:某个地方出了错,必须对其进行纠正。合作形式的公司化是一种方法,但也有其它方法。人们对政府管理机场的抱怨在于,在平衡纳税人利益和用户利益方面,政府对用户承担的责任不够,它们过于关注为纳税人省钱,对用户的便利则关注太少。实行私有化之后,机场管理者将需要负起责任——但只是对股东负责。显然,除非辅以更好的激励机制,否则,私有化结果将继续令人失望。
(本文作者曾获2001年诺贝尔经济学奖) (责任编辑:单秀巧) |