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半小时观察：中国农村税费改革调查之一
农业税取消以后，农民的负担减轻了，但同时乡镇收入也减少了，因此，对臃肿的乡镇机构进行改革，改变“生之者寡，食之者众”的局面，成了关系到农村税费改革成败的一个重要内容，然而，机构改革必然涉及到减人、减事、转变政府职能，减人，对于长期从事基层工作、年龄较大、就业门路较窄的基层干部来说又谈何容易。一个摄影记者在湖北的一个乡镇机构改革会场上抓拍到的照片，现场上的气氛紧张，因为竞争的结果关系着他们的切身利益。 我们就来看看一位农村基层干部的故事。
“大刀阔斧”搞改革
赵卫星，原是湖北省通城县隽水镇党委委员兼镇妇联主席，是镇里的领导班子成员之一，这次乡镇机构改革，被转成普通干事，谈到当时从领导班子下来时的心情，至今还难以忘怀。
原是湖北省通城县隽水镇党委委员兼镇妇联主席赵卫星：“当时自身条件、工作方面我还是认为我过得去的，所以认为能做党委委员是最好的，所以心里面当时还是有一点不舒服。”
2004年，隽水镇进行了乡镇机构改革，将原有的21名领导班子成员，减为9人，精简领导职数超过一半，这让镇党委书记吴自强十分头疼。
隽水镇镇党委书记吴自强：“干部找的、闹的、找关系的、说情的，威胁的，都有。”
对于把镇里原有的党委、政府、人大、政协4套班子的领导成员只保留9个职位的做法，许多干部都有自己的看法和意见。
“当时我们的干部想不通，为什么，他说我没犯错误。”
为了能够公正公平地选取9名领导班子成员，镇里采取了双推双选，竞争择优的办法，面对着自己职务上的上与下、走与留的抉择，此时镇里党委21名成员的心情，都变得紧张起来。
“说实在话，不说心神不安，自己感到压力很大。”
“我很自信当时，我认为我可以呀，当时是这样认为的。”
就在赵卫星对竞选9名领导班子成员充满自信的时候，此时，隽水镇机构改革中镇级干部的竞争已经到了白热化，据介绍，当时的投票会场，气氛紧张得让人有一种窒息的感觉。
“不是你下就是我下，反正要下。”
经过激烈的竞争和选举，赵卫星最后落选，没有进入镇里的9人领导班子。
“这上面名额都有规定，无所谓，应该理解，党委与政府也有难度，应该理解。”
与此同时，隽水镇对全镇有干部身份的机关人员也进行了分流，由改革前的84人，精简为现在的45人，分流了39人。
这次乡镇机构改革过程中，各个乡镇对分流人员给予基本生活费，对辞退的无编制人员，帮助缴纳了养老保险，解决他们的后顾之忧，那么，这次乡镇为什么要对机构人员进行“大刀阔斧”的精简，甚至到了“不近人情”的地步呢？
采访中，记者了解到，农村税费改革以后，乡镇的职能发生了根本转变。
“过去乡镇这一块一年到头主要是收农业税，开年一开始开会，就组织收入，年终也组织收入，农业税免征以后，乡镇的职能发生了很大的变化，从过去的催粮收款，转变到了怎么样和老百姓搞好服务上。”
通城县县委书记陈树林还告诉记者，农村税费改革前通城县每年从农民身上所收的各种税费为5000多万元，这些税费收入大部分留在乡镇使用；农村税费改革后，特别是取消农业税以后，全县乡镇的经费支出只有2000多万元，比实际减少了一半，乡镇机构运转出现了较大困难，这就迫切要求进行乡镇政府职能转换和机构人员精简。
“我们有几个乡镇，甚至都揭不开锅，连食堂都开不了。”
在这种背景下，如果不对臃肿的乡镇机构进行改革，做到“减人、减事、减支”，就有可能发生一些乡镇乱开口子，再向农民伸手的现象，农民负担就会反弹，改革的成果就有可能前功尽弃。
“改是大的趋势，必改不可的，非改不可的。”
在乡镇机构改革中，必须从根本上建立一种长效的机制，才能巩固和发展农村税费改革的成果，那么，改革后的情况又是怎么样呢？
一大早，隽水镇党委书记吴自强，就从镇里出发，坐车去镇里的一个工地现场处理工作，在车里，他这样讲述了自己一天的工作安排。
吴自强：“我马上要解决城市建设拆迁的工作，下午我要到下面的村子里面，解决农业水利、基本设施、抗旱的问题，晚上开党委会。”
在隽水镇的办公室里，记者见到了一张镇里干部分工明细表，上面写着吴自强主抓城市房屋的拆迁，调解日常矛盾纠纷，负责工业项目的招商等多项事务。
记者：“这个工作非要你到场吗？”
吴自强：“这个拆迁工作难度比较大，你不过来的话事情不好定，群众的工作很不好做，这样难的事情都是一把手来亲自做群众工作。”
吴自强告诉记者，镇里机构改革后，打破了原来党委、政府、人大、政协设立专职领导的做法，实行了党政干部交叉任职的制度，即党委书记兼任镇长，3名副书记，分别兼任副镇长、人大主席团主席、纪委书记，由于镇里的主要干部由原来的21人减为9人，白天工作繁忙，镇里的会议一般都安排在晚上。
挂在镇办公室门上的牌子，据说是由十几块牌子浓缩而成的，是把以前独立分设的党委、政府、政法、工业等十多个机构的办公室，合并成了现在这样一个党政综合办公室，既精简了机构，又提高了机关的工作效率。
“通过定编上岗以后，现在机关45个人，45个人全部进行了公示，公示栏里面姓名、职务、照片，都是实名制，一个萝卜一个坑，目的在于接受大家的监督。”
编制“实名制”就是“一人一编一卡”，网上公示，阳光透明，使乡镇机关编制落实到了具体人员身上，有效杜绝了，分流人员的回流现象，将彻底改变过去机构改革中存在的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
“单位人”转换“社会人”
在乡镇机构改革中，如果说精简乡镇干部是一道难题的话，那么，对乡镇站所的转制，置换职工的身份，改革农村公益性服务运行机制，就更是一个“棘手”的问题，因为，在有些人看来，这可是端掉别人“饭碗”的事。
杨大斌原是湖北省咸宁市咸安区横沟桥镇农业技术推广站的副站长，毕业于咸宁地区农校，2003年，根据改革的需要，镇里决定取消农机站整体转制，职工退出事业编制序列，并动员其解除与单位的劳动关系，进行身份置换，当镇里的领导程传利找他谈话时，此时的杨大斌怎么也想不通。
杨大斌：“我是一个干部，一下子把我的后半生全部砍掉了，所以我感到非常气愤。”
“跑到我的办公室就是一拳，一句话不说，程传利你要改革我，要我的饭碗，我就要你不得安宁。”
当了十几年的乡村干部，平时自己还经常帮镇里催款催粮，现在一下子从“单位人”、国家干部置换成“社会人”，这让杨大斌陷入了深深地苦恼中。
“采取了上访、到领导家去等等很多的举措。”
“我做了他4次工作，最后一次跟他给我签定协议的时候，当面给我签了，后来把它撕掉。”
据了解，乡镇机构改革前，咸安区的每个乡镇共有农机站、水利站、畜牧兽医站等“七站八所”十个之多，全区靠财政拨款发工资的站所人员达1500人。
“这些人里面有一部分人有一定的技术，有很多人没有技术，没有专业，没有这种为农民服务的能力，这些人都窝在一起怎么办。”
“七站八所”在为农业、农民服务中发挥了重要作用，但随着社会主义市场经济体制的不断完善，一些事业站所难以适应形势发展的需要，所以，进行乡镇机构改革，除了减人、减支，更重要的是转变乡镇职能，加强乡镇的社会管理和公共服务职能。
“当时大锅饭，做事的没工资，不做事的有工资。”
程传利告诉记者，原来镇里的农技服务人员，一部分长期被借调到镇机关催粮催款，搞计划生育，另一部分则自己搞起了种子、农药等农资产品的经营。
“真正从事农业技术服务的这些人，有技术的也不从事，没有技术的不可能从事，所以这个对农民的服务质量原来就是有其名无其事。”
“必须要减人、必须要减支。”
我这里有这样一组数据，乡镇机构改革前，湖北省有的乡镇财政供养的人数已经高达1000人以上，平均每个乡镇党政内设机构为16个，平均158人，超过正常编制2到3倍，每个乡镇下属单位19个，人员290人，这么多人要发工资，机构也要运转，当正常支出不能满足时，只能向农民乱集资、乱摊派、乱收费，这是过去加重农民负担的重要因素，那么，咸安区对于乡镇站所的人员又是如何安置的呢？
“最让我头疼的是，还是人怎么走，这么多人到哪去？”
咸安区党委书记袁善谋告诉记者，整个咸安区的乡镇站所有107家，需要分流的站所人员高达1500多人，这也不能不让他时常感到头疼。
“身份置换七站八所这些人，每个人拿到了一笔置换金，有了这笔钱之后，平均每个人都是两万多块钱，有了这笔钱之后了，有的人可以外出打工，有的人是合伙经商，有的人还到农村去承包荒山荒塘荒地，一起开发搞农庄，大家有出路了。”
与此同时，政府拿出资金对置换身份的职工，全部办理了养老保险，解决了这些职工的后顾之忧。
“反过来一想，只有这么多工资，每个月假如我出去搞得好甚至不止怎这么多，所以思想上后来把这个事看得无所谓了。”
乡镇站所改制以后，如何保证有人干事、有钱干事？如何改善农村的公益性服务？如农业技术服务、畜禽防疫服务、计划生育服务、防汛抗旱，护林防火等工作又有谁来做？这些在乡镇机构改革中，都是些新的难题，需要有创造性的思维，那么，在湖北，这些难题又是如何解决的呢？
2006年8月15日是一个高温的天气，杨大斌很早就起床整理他的宣传材料，今天他要到他承包的农技服务户去发放《病虫防治预情报》，骑着摩托，走在田间地头，发资料，向农户讲解防治要领，从他麻利的动作上可以看出，现在他做这项工作已经驾轻就熟了。
“现在的责任很大，今天这么高的温度我还是要下来，它是毁灭性的害虫，假如说我这个时候你在家里清闲，不想下来，群众利益就得不到保护，以后下来群众不认可我们。”
2005年，置换了身份的杨大斌通过竞标，获得了镇里涉及1800个农户的1万亩农田的技术服务项目，在与镇里签定的这份服务合同书上，记者看到，服务费用每亩为1.3元，全年1万亩的服务费用总共为1万3千元。
“政府采购他的服务，这4个同志竞标了以后，自己有承诺，农民要签单，这样一种管理模式。”
在杨大斌走村串户的时候，记者注意到，在他的摩托的后备箱上，始终别着两瓶水。
“今天在我们这个地方应该37度，你像我这个壶一般每天下乡来都是两壶三壶，这个还不够，经常到农户家灌一罐白开水，还是蛮辛苦的。”
乡镇改革新机制“以钱养事”“以事养人”
目前乡镇政府职能越位、错位和缺位的情况较普遍，乡镇机构改革的关键是转变政府职能，湖北省在减人减事的过程中，没有减少对农民的服务，反而通过建立“以钱养事”机制，强化了对农民的服务。当地人把这种政府出钱购买为农民服务的项目，“农民签单、政府埋单”的做法称作“以钱养事”，如在农业技术、畜牧防疫、计划生育、农田水利等服务方面，技术服务人员因为提供了农民满意的服务而得到政府的报酬。那么，这种“以钱养事”，“以事养人”新机制的效果如何呢？
“搞虫情预报，一般一个月来一次，有时候还不止，有时候一个月，来两次也有。”
这位村民还告诉记者，有了这些农业技术人员的服务，家里的农田作物减少了不少的损失。
“他们服务对你们有什么好处吗？”
“那肯定有好处啦，你把虫治好了农业要增产的，农业增产我们就增收了。”
“你们自己看不出来虫吗？”
“一般不容易看出来，虫等我们发现已经晚了，已经吃了，他们来讲，刚好虫旺起的时候。”
据杨大斌介绍，现在他每个月要到服务的1800户农户跑上两三趟。
“我今天下乡，已经走了两百多户人家。”
但对于杨大斌来说，虽说比以前辛苦了许多，但自己的心里感觉很踏实。
“但从回报上说，比我以前在那个单位，收入上有所增加。”
在横沟桥镇，记者了解到，建立“以钱养事”机制以来，镇里聘用的服务人员的服务热情很高，服务质量也明显好于从前。
“母猪断奶的时候要打防疫，防疫人员自己就过来打，这个打口蹄疫什么，猪瘟的时候，他们自己就过来，不要你去请他的，到了时间他们自己就过来。”
“改革以前是什么样的？”
“改革以前基本上没有人管这个事。”
在一家猪舍圈里，记者看到，每只猪的耳朵上，都带有一个像纽扣一样的东西，这是做什么的呢？
“基本上你打了防疫，那就是个记号。”
这位防疫人员告诉记者，实行“以钱养事”以后，由于牲畜的防疫的费用由国家下拨，不收农民任何费用，农民牲畜禽防疫的意识和服务防疫人员上门服务的积极性都比以前有很大的提高。
“以前你去找他，他不愿意搞，我们也搞的没有劲，现在只要他愿意搞，我们去还是有劲，现在不收费，他也想搞。”
采访中，记者看到杨大斌下乡时总是随身携带这个本子，这又是为什么？
“我这个本子是我服务的一个记录本，同时也是服务完以后群众给我一个签字认可，另外年终政府对我工作考核的一个依据。”
政府的财政经费及时到位，是“以钱养事的”一个根本保障，那么，“以钱养事”的经费又是如何保障的呢？这些给服务人员的经费能不能及时足额到位呢？
记者跟随杨大斌来到了横沟桥镇的财政所，领取他的部分服务费用，这里的工作人员告诉记者，现在“以钱养事”的费用，由区财政把经费直接拨到乡镇的财政管理服务中心，由他们将钱直接发到服务人员手中。
“一年分为4次，前3个季度，每个季度发放20%，最后的40%通过考核，再发放。”
杨大斌说，现在再也不会为领不到工资发愁了。
“现在资金发放很及时，到位额度还可以。”
半小时观察：关注中国农村税费改革
乡镇机构改革不仅要做到减人减支，更重要的是转变职能，要从农村工作的现实状况出发，看农民群众希望政府做什么，看市场经济条件下建立公共行政体制要求政府做什么。各地在推进乡镇机构改革过程中都作了一些尝试和探索，取得了一定成效和经验。我国各地情况千差万别，在乡镇机构改革中无法设定整齐划一的统一模式。湖北省根据本省实际情况采取的做法，只是各地众多改革实践的一个方面，但它也许能给我们带来一些思考和启示。
主编：张凯华
记者：胡长春
摄像：陈艳波 (责任编辑：单秀巧) | 
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