要实现机会公平和过程公平前提下的收入平等，应着重进行基础制度的建设。基础制度建设需要综合短期、中期、中长期以及长期的制度安排统筹进行。在我们的制度安排设计中，中短期的制度安排与中长期的制度安排比重相当，这意味着公平分配的制度建设既要着眼于未来，也要立足于当前，要从当前的突出问题抓起，与长期建设有机结合。最基本的制度建设在于产权制度改革的推进和规范的市场秩序的形成。而当前基础制度建设的重点应放在三个方面：城乡统一的劳动力市场，具有基本保障功能的社会保障制度，更加民主透明的财政制度。

　　在制度政策设计及实施中需要处理好几个方面的关系：一是中央政府与地方政府的关系；二是国家、企业、个人三者利益的关系；三是经济建设与民生保障的关系；四是当前利益与长远利益的关系；五是政府干预与市场调节的关系。

　　针对以上研究所指出的现行制度和政策缺陷以及制度目标模式的要点，提出如下具体建议：

　　１．加快推进产权制度改革，在完善产权制度中规范收入分配关系

　　——加强产权的相关立法，使产权的行使及相关利益的实现有法可依，促进产权关系的清晰和规范。产权制度的完善要作到法律先行，要在宪法、公司法、证券法、信托法、投资法、物权法、民法等不同层级的相关法律中明确个人财产所有权神圣不可侵犯，保护与之相联系的代理权、使用权、经营权、收益索取权等各种权利，明确界定各项权能之间的关系，明确不同投资主体的法律地位和投资活动中的各种产权关系及交易规则，形成比较完整严密的产权制度的法律体系，从而解决劳动、技术、管理等各类生产要素的产权归属，以及农民对土地的产权归属问题，规范市场秩序和分配行为。

　　——以产权改革为突破口，加快发展混合所有制经济。产权多元化是市场经济的必然趋势。要以相关法律法规为依据，加快国有产权、集体产权、私人产权、外资产权等多元化的产权结构改革，由此进一步推动国有经济的战略重组和国有企业改革的深化，同时，深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济。要防止近亲繁殖的股份制、内部人控制的股份制及官商勾结的股份制钻改革的空子。

　　——在产权制度改革中促进政府职能转变，变政府的产权代理为产权界定。在明晰各类经济主体产权关系的基础上，进一步界定政府的权责，保证在产权主体自主决策、自由交易的权利的充分行使，真正实现市场对社会资金和资源配置的基础作用，逐步将政府从产权代理者的角色转变为产权维护和界定者的身份，使政府从直接经济利益中超脱出来。

　　２．改革政府行政管理体制，进一步精简和规范行政权限，减少行政层级，建立统一的行政协调制度，最大限度降低行政管理成本，提高政府工作效率

　　——加快转变政府职能。按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，合理界定政府在市场经济活动中的职责范围，积极推进政企分开、政资分开、政事分开以及政府与中介组织分开。

　　——继续推进政府机构改革。核心是建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运转高效、监督有力”的行政管理体制。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，合理划分中央和地方经济社会管理权责。

　　——健全科学民主决策机制。完善重大决策的规则和程序，采取多种渠道，运用多种形式，广泛集中民智、反映民意，使决策真正建立在科学、民主的基础上。

　　３．在政府职能转换中，促进公共财政制度建立，提高财政的公共支出水平，加强财政转移支付力度，充分发挥政府在制度转型阶段促进社会公平分配的中坚作用

　　——按照建立公共服务型政府的要求，理顺中央和地方的财权和事权关系。在目前中央财政实力明显好转的情况下，应依照有利于公共服务促进公平分配的原则，将义务教育、基本卫生防疫及保健等最基本公共服务的事权全部划归中央，保证基本公共服务平等惠及所有人群。

　　——改革现行转移支付方式，建立规范透明的新型转移支付制度，加大对落后地区和农村地区转移支付力度。要将财政转移支付目标定位于确保全国各地都能提供最低标准的基本公共服务；改革现有的财政转移支付模式，实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式，均衡地方公共服务能力；建立财政转移支付评价、监督和考核机制，设计科学合理的效益评价与考核指标，建立行之有效的监督制约体系，确保资金使用效益的最大化。

　　——调整财政支出结构，扩大基本公共服务财政支出比重。当前政府应尽快从经济建设的直接建设者和微观经济的直接生产者的角色中逐步退出，更多地履行公共服务者的职能。将一定时期的工作目标列入相关法律和经济社会发展规划，成为历年人大审议的重要内容。

　　４．改革税收制度，充分发挥个人所得税对收入分配的调节作用，适时出台新税种，建立起适合中国国情的、有利于促进公平增长的合理税制

　　应着重完善综合和分类相结合的混合所得税制。制定更趋合理的税率和费用扣除标准。改革个税征管体制，将征管权限划归中央。加强个税征管，改善征管手段。逐步试行以个人所得税为核心，以物业税、遗产与赠与税等财产税为辅的税收体系。推进增值税转型，实行消费型增值税是完善增值税制度的方向。要在总结经验、不断完善试点办法的基础上争取尽快在全国范围内推开。

　　５．从多方面工作入手，加快城乡统筹发展步伐，消除城乡收入差距的二元制度基础

　　——建立就业机会权利平等、获得劳动报酬权利平等、享受就业社区公共资源权利平等的农村进城务工人员的平等就业制度。

　　——在继续巩固农村税费改革成果的同时，加强对农村基层公共支出的转移支付，加快农村各项社会福利和社会保障制度改革。

　　——进一步规范农村土地征用制度，保障农民对土地的长期使用权，并探讨确立农民对土地的实际处分权，在土地合理流转的过程中，促进农村剩余劳动力转移，提高农业生产效益。

　　６．尽快破除传统体制遗留的不同所有制不同政策待遇的不平等制度，最大限度地消除由于对行政性垄断和国有企业等特殊保护政策给公众带来的利益损失

　　——在改革中不断弱化行政性垄断经营力量，创造平等的竞争环境。通过不断引入新的竞争因素，逐渐削弱由于政府权力介入造成的某些行业或部门的行政性垄断经营，对借此形成的垄断利润课以专项税收，并用于对中小企业的创业和发展扶持；对行政性垄断行业的收费价格实行严格的监管制度，对相关单位内部的收入分配应有合理的制度约束。

　　——继续改革国有企业制度，使其从一般竞争性领域逐步退出，促进政府职能的真正转变。目前，需要在就业再就业、工资住房和社会保障、生产投资和原材料供给、信贷融资、产品销售和出口等诸多方面，实现由向国有单位的政策倾斜过渡到面向全社会。

　　——积极扶持中小企业，促进经济主体多元化，为社会成员的机会平等和结果平等，创造有效的制度空间。

　　７．重视就业、教育、社会保障等基本制度安排，将当前重点工作与长期制度建设有机结合，使其尽快覆盖全体公民

　　——大力发展基础教育和职业培训，全面提高劳动者素质。要解决当前我国的就业压力，必须把提高劳动者素质放到首位，通过进一步普及基础教育，加强职业教育与技能培训，改善劳动力供给结构。

　　——鼓励就业内容和就业形式的创新，实行政府扶持与市场化运作相结合的创业扶持政策，鼓励发展小企业和各种“非正规就业”。除实行政府出资安置就业方式外，应通过减免税费、优惠社会保险缴费、免费培训、低息贷款、综合保险等市场优惠政策，鼓励多种形式、多种渠道实现自主创业和就业。

　　——以完善社会救助制度为当务之急，逐步实现社会保障制度自身的“可持续性”。改变目前社会救助标准普遍偏低、覆盖面不足、执行制度不甚规范的现状。同时，加强失业保障体系的建设，稳妥推进养老保险、医疗保险的进一步改革，逐步实现社会保障制度自身的“可持续性”。

　　８．重视建立利益表达和利益协调机制，为社会弱势群体提供利益诉求途径，提高和扩大社会对利益冲突的容纳能力和空间

　　在一个利益分化和利益主体多元化的社会中，追求公平分配的另一方面的重要途径或制度安排就是建立各个利益主体间的利益表达和利益协调机制，尤其是劳资双方的协商制度、社会弱势群体的利益诉求和利益保护制度。目前迫切需要解决的是如何确立工会独立于政府和企业雇主之外的法律地位，以及维护职工权益的实际权利；如何割断政府与企业间的经济利益关系，使其真正成为社会公正的维护者；如何使司法制度真正为老百姓主持公道。最终的追寻目标是建立利益各方的良性互动关系和实现公平分配的利益协调长效机制。

　　（作者单位：国家发改委宏观院经济所）

(责任编辑：任宁)