推进农村综合改革 力破“黄宗羲怪圈”

　　■农村税费改革调查（二）■本报记者 孙东辉

　　“国庆前后，呛得我们都不敢开窗户，外面跟下大雾了一样，车都开着灯。”在河南省漯河市郊区工作的黄珊珊告诉中国经济时报记者，“今年秋天焚烧玉米秸秆格外凶，往年挂着‘禁烧宣传’横幅前往各村巡查的车辆似乎也少了。”

　　“乡政府人手少了，他们‘严防死守’也顾不过来。”记者在当地调查时，多位村民表示，每逢秋收季节，“禁烧”都抓得很严，但今年好多村民都不把这当回事儿，因为“农村税费改革后，乡镇政府供不起那么多人”。

　　乡镇政府机构改革

　　欲破“黄宗羲怪圈”

　　河南从２００５年起免征农业税，“皇粮国税”在有着７３００万农民的农业大省宣告终结。河南省财政厅有数据显示，２００２年至２００５年，河南省农民减负累计１０１亿元，人均减负约１３８元。

　　“取消农业税后，基层靠吃两种人来维持运转。”曾为河南省舞阳县侯集乡政府工作的吴先生戏谑地说，一是“吃活人”，即超生带来的社会抚养费；二是“吃死人”，即正在进行的殡葬制度改革。

　　农村税费改革后，乡镇税费减少。吴先生是河南省始于２００１年的乡镇机构改革中，精简下来的超编人员。

　　截至２００４年年底，河南全省２１００个乡镇总编制数为１６．２１万人，实有人员３０．２３万人，超编８６．５％，平均每个乡镇超编６６．８人，个别乡镇甚至超编３００多人。此外，全省乡镇还有临时聘用人员１．２５万人。

　　“为完成上级考核，为了应付上级部门的各种检查，乡镇政府设立相应机构，乡镇级事业机关各类所、站、办、中心的牌子挂十几个的比比皆是。”吴先生说，税费改革后，不该管的事不让管了，乡镇官员一下子“无事可干”。

　　为改变乡镇工作人员超编，人浮于事的状况。２００５年９月，河南省深化和完善乡镇机构改革电视电话会议召开。中共河南省委书记徐光春在这次会议上提到了“黄宗羲怪圈”。

　　中国历史上的赋税制度都是“虎头蛇尾”：从隋唐的“租庸调”、“两税法”，到明清的“一条鞭法”、“摊丁入亩”，每次税费改革，农民负担在下降一段时间后，都会涨到比改革前更高的水平。明清时期的思想家黄宗羲称之为“积累莫返之害”，这个发现被后人称为“黄宗羲怪圈”。

　　徐光春此后在公开场合指出：“超编人员这么多，在农业税取消、乡镇财政收入大幅减少的情况下，一些地方靠举债和转移支付资金发工资，长期下去，财政开支和农民负担就很难真正减下来，即使一时减下来，也很难长久巩固。”

　　按照相关标准，河南省有４７０多个乡镇需要撤销或合并。按照两个、三个并一个的原则，全省可以减少乡镇２００余个，同时也将有１４万名超编“乡官”逐步分流。

　　河南省社科院农村经济研究所所长吴海峰在接受中国经济时报记者采访时表示，积极稳妥地推进乡镇机构改革，是巩固税费改革成果，跳出“黄宗羲定律”的关键。适当撤乡并镇可以调大、调强、调优乡镇建设，形成集聚效应。

　　基层组织“边缘化”困境

　　“农村税费改革形成的乡村财政缺口，如果没有资金来源，基层政权组织的运转就成了问题。”吴海峰在调研中发现，对于非常困难的县级财政来说，现有财力和转移支付资金用于发放干部、教师工资都十分勉强，向乡村基层转移财力就很可能成为空谈。

　　“农村基层党组织目前存在着‘边缘化’的危险。”河南省科学社会主义学会副会长南俊英在接受中国经济时报记者采访时表示了自己的担忧，农村基层党组织在整合资源、凝聚力量、化解矛盾、实现长治久安方面有着不可替代的作用，但目前有些地方农村党组织和党员在农村政治、经济、社会生活中的作用严重下降，主导地位丧失，整合社会功能弱化。

　　南俊英在河南周口、新乡等地市调研时发现，社会转型、经济体制和政策变化、村民自治的冲击、政策与农村实际的脱离、沉重的债务负担、责任与权力、付出与报酬的失衡等原因都是基层党组织走向“边缘化”困境的诱因，而所有这些缘由背后都闪现着农村税费改革的影子。

　　南俊英给记者提供了一组数字：据对某乡的调查，该乡全年得到财政转移支付款１３０多万元，扣除基金会欠款６０多万元，余下的６０多万元除保证离退休干部工资外所剩无几，每月发工资都要到处想办法筹钱：或借钱或贷款，旧债未还清又背上了新债。

　　“税费改革后，村级可支配收入大大下降，连维持正常运转都很难，靠它偿还债务根本没有指望。”河南省舞阳县侯集乡某村委会主任王先生告诉中国经济时报记者，取消农业税无疑断了基层政权的生存之脉，与农民们的欢欣鼓舞不同，这里的村干部叫苦不迭，因为他们不仅收不来钱，还得应付债务纠纷。

　　南俊英表示，这些债务绝大多数是因上级领导决策失误或政策变化或本该由国家办的事却由农村基层组织越位办理造成的，但却要乡镇、村里的基层干部“埋单”，在乡镇、村里没有“造血功能”的条件下，上级就在每年的财政转移支付款里扣除。

　　“收罢秋，种上麦子就打工去，不能光为村里的债务东躲西藏，一家老小也要靠我养活，这样下去不是办法”。王先生似乎满肚子委屈，“一些超生户硬是顶着不交钱，我也拿他没办法，还要两面受气；如果发生疫情和事故我更担待不起了。”

　　推进农村综合改革势在必行

　　“农村税费改革所要解决的许多问题都不是税费改革本身所能解决的，推进农村综合改革势在必行。”吴海峰表示，应当着力研究和解决农民税费重背后的体制、政策、机制问题。

　　“今年农村税费改革的重点是以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等为主要内容的综合改革。”南俊英表示，首先，要积极稳妥地推进乡镇机构改革。其次，要进一步改革县乡财政管理体制。具备条件的地方，可以推进“省直管县”和“乡财乡用县管”的改革试点。

　　记者了解到，投入保障水平偏低，资源配置不合理，是当前农村义务教育管理体制中存在的突出问题。对此，南俊英表示，要加大农村义务教育管理体制改革的力度，解决投入保障水平偏低，资源配置不合理，县级以上政府农村义务教育的责任不明确等问题。

　　农村税费改革后，如何使一些农村基层党组织走出‘边缘化’困境？南俊英认为，破解这一难题的根本出路在于，必须以改革的精神创新农村基层党组织的组织设置、领导体制和利益激励机制。如要适应农村经济成分多样化、利益主体多样化、社会组织多样化和社会生活方式多样化发展的需要，创新党的基层组织设置模式；引导农村党支部跨地域、跨所有制、跨产业整合联建，形成产业链、利益链、区域链、服务链等多种设置形式，不断扩大基层党组织的覆盖面和社会影响力。

　　经国务院批准，近期“国务院农村税费改革工作小组”已更名为“国务院农村综合改革工作小组”，而国务院农村税费改革工作小组办公室也相应更名为国务院农村综合改革工作小组办公室，作为工作小组的办事机构，继续挂靠财政部。

　　国务院农村综合改革工作小组办公室负责人９月１５日表示，财政部门未来将积极推进县乡财政管理体制改革，着力缓解县乡财政困难，提高基层政府履行职责和提供公共服务的财政保障能力。

　　“协调推进农村其他方面的改革也很重要。”吴海峰表示，除上述三项重点改革任务外，与税费改革直接相关的改革内容还有不少。如严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界限，进一步完善“一事一议”制度，引导农民开展自己直接受益的基础设施建设和公益事业发展等。

(责任编辑：胡立善)