由中国(海南)改革发展研究院和德国技术合作公司共同举办的“中国公共服务体制:中央与地方关系”国际研讨会于2006年10月28日、29日在海口顺利召开,搜狐财经作为本次论坛的战略合作伙伴从现场发回精彩报道。下面是国务院发展研究中心社会发展研究部副部长林家彬发言,他的发言主题是农村公共服务体系的构成与构建西部农村公共服务体系的主要任务。
林家彬:谢谢主席,首先衷心的感谢会议的主办方给我一个非常宝贵的学习的机会,因为现在正在从事一项与会议主题关系密切的工作,我要讲的东西刚才赵艾司长讲到西部开发已经转到公共服务的均等化,赵艾司长和国务院发展研究中心社会发展研究部共同开展了一个项目为西部开发服务的研究,主要的研究骨架内容上次已经在会上做了介绍,今天讲一个比较窄的专题的内容,就是农村公共服务体系的构成与构建西部农村公共服务体系的主要任务。
主要包括三个方面,一个是农村公共服务体系的现状,一个是公共服务体系的构成,一个是构建西部公共服务的主要任务。
首先我们回顾一下国家农村公共服务体系的变革与现状,一个是过去的人民公社时期,再一个就是改革开放以来。
人民公社时期,我们的农村公共服务机构,在生产领域有农业技术推广站、机械管理站、水利站,俗称叫七站八所,生活领域有广播站、卫生院,人民公社和生产大队两级集体经济担负了小学中学的运营责任,还开办了幼儿园和敬老院。我们看人民公社时期的农村公共服务供给具有这样一些制度性的特征:一是两种供给渠道,既有财政渠道,又有集体经济组织渠道,而且后者占有极为重要的位置,二是单一的供给主题,生产大队、生产队农村公共服务的唯一的供给主体,而且供给的方式是自上而下。三是农民负担是隐性和间接的。以工分进行分配的分配体制使得集体在认为需要的时,决定提取公积金和农村投工投劳的数量用于公共事业的建设。
人民公社时期农村主要公共产品的筹资渠道,比如说小型的水利工程,原则是由社队自行承担,国家困难的社队给予必要的补助,再比如说教育部门举办的农村中小学,是以国家预算支出为主,社区集体支出一部分,个人承担少量一定的负担。还有一种是农村社队集体办学,是集体负担为主,国家财政给予必要的补助,个人负担少量的学杂费。
改革开放以后,在农村出现了人民公社的解体,使原来那些依托于农村记忆经济而运行的生活领域受到了极大的冲击,包括农村医疗卫生、农村义务教育、文化和广播事业等等,除了少数乡镇企业发展迅速、农村集体经济得以维系和壮大的地区以外,全国的部分地区的这些农村公共服务项目基本消亡,大部分变成了个人付费的项目。
生活领域里面,过去由财政资金支持的生产领域的农村公共服务机构,进入90年代以后大部分被推向市场,各地纷纷中断农业服务机构的财政供应,这些机构的事业经费乃至工作人员的工资失去了基本的保障,大多蜕变为以盈利为目的。
做一个归纳,从总体上看,我国农村公共服务机构的现状是:县级以上地区组织机构基本健全,乡镇一级的情况在地区之间差异比较大。乡镇一级别农村公共服务机构的设置主要有三种类型:第一是基本保留计划经济时期的各种机构,只是将过去的条条管理为主改换为块块管理为主,第二种是撤销原有机构,重新组建市场化的各类服务中心,这种市场化趋向的机构是以人员退出人编制,第三种是保留现存的机构,待条件成熟后再组建各类的服务中心。
没有进行市场化趋向机构改革的,在当前县乡财政普遍困难的大背景下,公共性质大打折扣,已经进行了市场化趋向机构改革的,一方面是以财政经费支付的公共服务购买并不足以维持必要的公共服务水平,另一方面在那些不适合主要由市场机制来提供的公共服务领域容易出现公共服务供给质量下降等问题。
农村公共服务的体系构成:在探讨我国农村公共服务体系的构成时,我们采取按照目的性进行分类的做法,将我国目前主要的公共服务项目分为七个大类,包括:基本生存保障类、生产活动支持类、基础性设施与服务类,生活条件改善类、人力资本投资类,基本国策支持类,社会保障类。
基本生存保障类就是人畜饮水安全,生产活动支持类包括农业水利、防灾设施及服务,农业技术推广及服务等等。基础性设施与服务类包括农村公路、邮政服务和电力供应等等。生活条件改善类直接是跟农村居民生活质量息息相关的,像人居环境治理、文化服务。像人力资本投资类就是义务教育公共卫生等等,跟人的素质、文化水平等等相关的内容。
构建我国西部农村公共服务的主要任务,应该以建立公共服务型政府为基础,以推进公共服务的均等化为目标,当前要着力抓好确立标准制订规划,明确职责,完善制度这些方面的任务。
建立公共服务型政府,我们现在十一五规划已经把基本公共服务明显加强作为经济社会发展的一个主要目标。在构建西部农村公共服务体系的进程之中,应当加快由投资型财政向公共服务型财政的转变,逐渐调整财政支出的结构,减少在竞争性行业和国有企业的投资,加大对基础性公共服务各个领域的投入力度,应当使农村居民有更为有效的表达其对公共服务需求意愿的机制,减少强制性,建立和完善对特殊弱势群体的基本公共服务制度,保障他们的生存权和发展权。
推进公共服务均等化,是指政府要为社会提供基本的在不同阶段具有不同的标准的,最终大致均等的公共产品的公共服务。在构建社会主义和谐社会的目标之下,实现各地区之间的基本公共服务水平的均等化是中央政府必须履行的责任。
当前的主要任务,首先是应当要科学合理的制订基本公共服务均等化的相关标准,因为公共服务均等化到底在哪些领域要实现均等化,要均等到什么样的水平必须有一个标准。制订相关标准的时候,既要遵循公平正义的原则,也要考虑国情国力的可能,遵循循序渐进的原则。首先要分清轻重缓急,优先解决那些关系基本生存条件的公共服务领域,要有切实可行的阶段性的目标。
第二个主要任务:需要统筹制订相关发展规划,公共服务领域非常广泛,涉及多个政府和部门的工作范围,只有整合资源统筹协调才能发挥最大的作用。
第三,明确各级政府在推进公共服务均等化中的职责,跟我们会议的主题是密切相关的。我们要明确界定从中央到乡镇的各级政府,各级政府在公共服务提供领域的职责划分,我们现在有很多公共服务方面的事权职责界定不是很明确,就出现有些代表讲的中央政府把财权集中上去,事权往下推,事权和财力不匹配的现象非常严重。要通过财政转移制度确保地方政府具有提供公共服务的相应财力,中央政府负责提供全国范围内偏好一致性的公共服务,比如说义务教育,基本医疗这些一些领域,在存在广泛偏好差异的公共服务比如说非义务基础教育、农村人居环境治理、农业技术推广这样一些领域,应该由基层政府来负责。
最后一项主要任务是要完善与提供公共服务相关的各项制度,公共服务的均等化本身追求的是公平的目标,但在这个过程中必须注重效率,在把握农村居民对公共服务的需求方面,需要进一步健全和完善农村基层民主制度,使表达其意愿渠道更加通畅。在公共服务的提供方式方面,应进一步进行制度创新方面的探索,引入市场机制,在公共服务资金投入管理方面,需要强化审计和预算管理制度。在涉及工程建设的公共服务领域,要尽可能的吸收和借鉴各种先进的工程项目管理理念和方法,提高资金的使用效率。
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