由中国（海南）改革发展研究院和德国技术合作公司共同举办的“中国公共服务体制：中央与地方关系”国际研讨会于2006年10月28日、29日在海口顺利召开，搜狐财经作为本次论坛的战略合作伙伴从现场发回精彩报道。下面是国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁(魏加宁新闻,魏加宁说吧)的精彩发言，他的演讲主题是日本的中央与地方关系。

　　魏加宁：各位下午好！谢谢主持人。

　　我给这个会议提交了一个书面材料，以去年我们组织去日本考察的一个考察报告为基础，进行了一些整理，省略了一些介绍性的东西。今天我也是先谈中央与地方关系，特别是日本中央与地方关系中几个我们感兴趣的问题。

　　日本虽然是单一制国家，但是实行地方自治，有一个情况就是地方政府或者叫地方公共团体，作为独立法人与中央政府保持相对独立。这跟我们一般理解的政府之间的关系不太一样。在这种情况下，日本的中央政府如何协调如何处置中央与地方关系？我这里主要从机构设置、人员交流、司法行政干预等来进行探讨。

　　机构设置上，日本的中央与地方关系上，在机构设置上有几个很有意思的机制。

　　首先它是一个中央财政与地方财政分管，中央财政是由财务省也就是财政部管理，地方财政是另外一个中央部委来管理，现在是总务省管理，好处是中央政府在做任何决策的时候，都可以有一个部门能够把地方的财政状况说清楚，而且要替地方政府反映情况，能够事先平衡中央与地方的关系，并且制订地方财政计划，管理地方财政，我们知道中国计划经济下主要是管地方的项目，市场经济下中央政府主要是管地方的财政。这是一个比较有意思的、我们比较感兴趣的一个事实。

　　再有一个是中央政府相关部门设置派出机构，和我们各省市到北京搞驻京办事处不同，现在驻京办事处包括一些地级市甚至一些县，据说已经上千家，有的说是上五千家，搞得北京交通都受到严重的影响，这是“跑部钱进”的影响。日本跟我们不一样，按照经济区划来设置派出机构，就不会出现一些跑部钱进的情况，很多的事在当地就解决了，不必跑到首都。很多部门在各地都设置了派出机构，与我们不一样，是根据自己的职能需要来设置的。

　　第三个机构设置我们比较感兴趣的是在中央政府设立了一个中央与地方纠纷处置委员会。在总务省下面设置的中央与地方纠纷处置委员会，专门负责协调地方政府与中央部门之间的纠纷，如果地方政府和中央政府的某个部门有了矛盾，可以先到这里来打内部官司，由中央与地方纠纷处置委员会来进行独立的、中立的、公平的调查和仲裁。这是在机构设置上日本比较有特色的几个地方。

　　这个是关于总务省和财务省的职能划分，实际上我们提交的论文里，中央各个省厅的职能我们都做了一一的介绍，也就相当于我们的部委。

　　第二个方面，中央与地方的关系体现的在人员的交流方面。

　　大家都知道和我们不太一样，日本的公务员区分为国家公务员和地方公务员，是不同的公务员，日本的国家公务员和地方公务员是分别考试录用，服务的对象也不一样，他的工资系列也不一样，采取不同的工资管理方式。公务员的种类也有区别，国家公务员又分特别职和一般职，地方公务员也分特别职和一般职。

　　在这种情况下，中央政府怎么对地方政府进行控制和影响呢？一个是地方的首长是选举产生的，但是国家公务员退了职以后可以成为政治家，可以参加各地方公共团体首长的选举，相当一部分都道府县的知事曾经就是中央政府的官员或者国会议员，这是一个方面；他当选了地方首长以后，也和中央政府有着千丝万缕的联系。

　　第二个方面，某些地方政府的官员，说是地方政府的官员，但是身份是定位为国家公务员，比如说日本的警察事权，战后初期是在省盯村等基层地方政府负责，后上收到都道府县，他是作为国家职的一般公务员，任免权是在国家公安委员会。这个就不细说了，这个报告里面有比较详细的介绍，再有一个，人员交流方面就是定向挂职，地方公共团体里的副职，以及一些特定的重要的职位，或者是关键的职位，往往是由特定的部门来派遣实行定向挂职，由比如说总务省派到地方的某一个总务部叫挂职。

　　这个图表是它各个都道府县在挂职的，由各个相关省厅在都道府县挂职的情况，一个情况要说明是这个统计不很完全，不像我们挂职还是在国家公务员的身份去，手续上首先要辞职，然后转成地方公务员，所以有些人转完了身份以后在统计上就很难体现出来，所以不是很详细。

　　第三个方面，中央对地方的行政干预。中央对地方公共团体的干预主要有三种形式。一个是立法机关干预，在不违反《宪法》规定的地方自治宗旨范围内可以干预。第二是司法机关的干预，以地方公共团体为当事人的有关诉讼，都必须服从司法机关的判决。日本的司法机关是独立于地方政府的垂直体系，是中央集权的一个支柱。第三种干预是行政机关干预，行政机关干预通常是中央政府对地方公共团体实施干预的最一般、最常见的形式。包括准立法性干预、准司法干预，最主要的还是行政性的干预，行政性的干预包括非权力性的干预（建议、劝告、申报等等）和权力性的干预（审批、指示等）但是这些都需要有法律依据或者是依法制订的政令依据。地方政府对中央政府的干预不服时，可以要求中央与地方纠纷处置委员会进行独立、中立、公正的审查和仲裁。

　　关于第四个方面，就是财力配置方面，这里就不详细说了。从税源的分配来看，国税与地税的比例大概是3：2，然后经过一般性转移支付和专项转移支付，从支出的结果来看，中央与地方支出比例大概是2：3。

　　第五个方面关于事权配置，在市场经济条件下，日本政府的行政事务及权限主要可以分为：外交、安全、治安、国土、土地利用、交通、社会资本、基础设施建设、经济活动、劳动、福利、保健、环境以及教育、文化体育等方面，如何将这些事权在各级政府间进行配置，不仅关系到社会公平的问题，同时也关系到行政效率的问题。在各级政府的配置有这么一个图表，比如说国家、都道府县、市村町三级的权限分配。

　　所谓“非自治事务也叫做机关为人事务”，也就是说这些事务本来属于国家的工作，应由中央政府来负责实施，但是考虑到这类事务与居民的生活直接相关，如果委托给地方来做的话，效率会更高，于是通过法律法规的形式来委托地方管理。这是地方公共团体的分类。由地方公共团体的首长，根据法律代替中央政府或其他地方公共团体，管理或执行的所谓“机关为人事务”，曾经被视为日本中央集权型行政体系的核心部分。需要说明的是根据1999年7月制定的《地方分权一览法》，日本对《地方自治法》进行了修订，修订后废止了机关为人事务，并对中央政府与地方公共团体的作用和分工重新做出了明确的规定，废除了机关委任事务制度以后，地方公共团体的行政事务被调整为自治事务和法定委任事务。

　　关于地方政府的经费分担原则就不讲了，详细的部分报告里都有，我就说到这里，谢谢大家！

(责任编辑：李淑琴)