由中国（海南）改革发展研究院和德国技术合作公司共同举办的“中国公共服务体制：中央与地方关系”国际研讨会于2006年10月28日、29日在海口顺利召开，搜狐财经作为本次论坛的战略合作伙伴从现场发回精彩报道。下面是中银国际控股有限公司首席经济学家曹远征(曹远征新闻,曹远征说吧)发言，他的演讲主题是公共服务供给与中央地方财政支出结构。
曹远征：谢谢主持人。我们说要提高公共服务的供给能力，首先要有财力保证。中国财力到底怎么样，未来面临什么样的挑战是我今天报告的内容。我结合两方面的情况来谈。在报告前面我想说一个概念，我刚刚提问朱教授什么叫事权的问题，应该说我现在还没有搞懂。我们一直讨论事权问题，财权与事权相一致等等，但是从经济学的角度来看，非常清楚就是支出责任，我这个报告就从支出责任的角度来看中国财政体制的变化。
中国的支出责任基本发生在地方，我们看一下地方财政。1994年税改以后，假定地方政府没有预算赤字，应该是收支平衡的，但实际上我们从这幻灯片上面看到，收入增长的同时，支出增长的速度更快，缺口日益变大，2005年已经变得很大。这个支出缺口在各个地区反映不一致，你会看到大概在2005年的时候东部财政的缺口在20%左右，其他的地区缺口在50%。中西部的支出责任在加大，缺口在加大，地方财政收支是一个问题。
为什么形成这么一个压力呢？跟他的支出结构相联系。大家看一下这个图，我们算了一下中国政府支出结构中，最大的支出是基本建设，占54%，由此提到的公共服务支出就比较少了，比如医疗支出和社会保障的支出只占6%和4%左右，导致收入差距扩大，群众意见比较大，就是由于政府支出保障不力。中国地方政府的支出主要偏向于经济建设，主要是基本建设。这样一种支出结构能否维持，是我们讨论的重点。现在人民反映最大的是，实际支出在增长，社会保障水平在下降。中国在这个时段中间是保障率最低的，大概是7.15%。我们说现在是低水平的保障，但这么一个支出保障水平能否延伸和支撑下去，是我们讨论的重点。中国人口结构呈现出一个非常奇特的变化，中国经济是发展中国家的经济，而中国的人口结构呈现出发达国家的人口结构。由于人口控制政策的推行，中国人口老龄化趋势日渐明显。一般统计认为，2002年中国进入老龄化，2025年中国进入老龄社会，2035年进入严重老龄社会。这意味着，未来若干年中，中国政府需要花费很大的一个支出，就是社会保障支出。应对这样一个社会保障支出，要求在支出结构、收入结构做相应的调整。这是发达国家60年以来的支出结构，它是一个跳跃性的发展。可能在未来的20年中，中国的社会保障支出是最大的压力。
我们目前这样一个支出缺口是怎么弥补的呢？地方政府的弥补方式很简单，就是通过包括地方政府担保，包括成立国有公司、发行地方债务、国有企业的亏损、社保资金缺口、工资工程款拖欠等等形成隐性负债，这个隐性负债至少有1万亿人民币。这样一个缺口的弥补是我们需要关注的很重要的问题。地方政府如何来弥补缺口，包括如何来筹措资源来支持未来的这个支出是我们严重的一大挑战。这种隐性负债、债务能不能持续下去？我对中国政府承担的债务做了一个测算，中国政府的债务包括现有的、或有的；显性的、隐性的，大概占GDP的86.5%，继续靠负债的方式，地方财政会有很大的困难。这种情况下我们理解地方政府的行为，就是变卖产权，主要是土地收入，是弥补现在地方政府财政收入很重要的手段。我们先不质疑这种手段是否合适，但是土地资源会越来越少。如果质疑他这样一个问题的话，我们可以看到由于土地的转移成为地方财政收入的重要来源，这种无序转让在很大程度上成了宏观经济波动的重要因素。这就是为什么中央政府采取宏观政策的时候首先要控制土地，紧缩地根。
从这个意义上来讲，由于土地出让的不可持续性，土地出让的波动性使这种财政收入来源并不一定可靠和持续。我们遇到一个问题，我们的财政收入存在着一个巨大的缺口，未来还要面临更大的财政支出，应该怎么办？这几天大家讨论很多了，我想简单提示一下，合理界定中央和地方财政责任。这可能是很多人提的事权问题，但是最重要是支出责任。昨天有人提到跟地产相关的物业税，是稳定持续的收入，扩大地方财政收入的来源。同时在这种情况下，一定要规范财政转移支付制度。除此之外可能还要发展其他税源，我想有两点，第一点就是提到的其它国有资源如何成为财政收入的重要来源。其实从严格意义上来说，中国政府包括地方政府拥有庞大的资源，土地、森林、煤矿都是国家资源，短期中很大的问题就是缺少一个变现的能力和手段。
这时候谈到金融问题，为什么发展资本市场，补充金融品种，并不能长期缓解财政缺口问题，但是能帮助解决或平滑当前的困难，使财政收入稳定发展、增长，使财政有一个有序的发展。
从目前调整方式来说，我们提出两点建议，在两个方向上要做调整。刚刚看到中国的支出结构最重要是基础设施建设，这是我们发展阶段中不可避免的，特别是在城市化的进程中间。我们可以在两方面做一下考虑，一方面就是今天上午刘尚希提到地方债务的问题，我建议能不能考虑发行地方市政债来弥补当前的地方财政收支缺口。第二方面，在公益事业方面提出可以运用市场化手段。这在中国很多城市中已开始推行，通过这样一种办法缓解地方政府的支出压力。这样，可以达到通过发行债务来缓解地方收入支出的缺口；利用市场化多元供给提供公共服务的目标。谢谢大家！ (责任编辑：李淑琴) | 
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