“98房改”中经济适用住房政策执行不到位，是导致目前房地产市场诸多问题的重要原因之一。

　　北京市酝酿出台的“经济适用住房回购”政策终于在一波三折中以“新”房实施回购而暂时落下帷幕。

　　事情的缘起是9月30日，在北京市规划委公布的《北京住房建设规划（2006年～2010年）》草案中，提出对经济适用住房采取回购制度，直接针对“以相对较低价格购买了带有保障性质的经济适用住房的人上市赚取不菲差价”的情况。这不但引起了学者及业界人士的激烈讨论，也让一些经济适用住房的持有者感到了恐慌。

　　11月3日，经市政府批准的住房建设规划删除了“政府回购经济适用房”条文，改为了“对今后新建和销售的经济适用住房探索建立包括‘内循环’在内的相关制度”。

　　正当媒体纷纷就“北京不回购经济适用房”进行政策解读时，11月9日，在北京市建委举行政风行风汇报会上，有关人员表示，实际上“内循环”的含义就是由政府回购，但范围为“今后新建和销售的”，而对“老”的经适房将提高上市时补交综合地价款的比例。

　　透过月余来围绕这项政策所掀起的激烈讨论，更应引起关注的是，发生上述情况的原因到底在哪里？经济适用住房的“病”到底该如何治？而又该如何来完善对中低收入者的住房保障？

　　经济适用住房政策执行不到位是主因

　　经济适用住房的出台始于1998年的房改。当时，国务院发布了关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知，其核心内容是确立未来建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系：即对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。

　　如果各级政府能够严格按照上述核心精神积极推进各项政策的执行，经济适用住房在城市住房供给比例中应该占到“为主”的比例，至少应在50%以上。按照中低收入的表述，以经济学的社会财富占有原理，80%的人口占有20%的社会财富保守估算，至少应该有70%～80%的城市家庭在中低收入范围内。

　　充足的供给既可以有效地解决抢购和炒卖的现实问题，而当一个城市的绝大部分人口可以得到足够的住房保障时，市场比例较小的商品房也就不会出现价格的飞速上涨，房屋的投资价值可以得到有效剔出。

　　而房价平稳增长，经济适用住房业主的获利水平也将和地区的经济水平相适应，不具备倒卖和投资价值，最终整体住房市场将和地区经济水平增长相适应，在居民可承受范围内运行。

　　但现实的情况是，地方政府在经济增长为政绩最大考核指标的驱动下，一开始就对经济适用住房建设存在抵触情绪，一些地方在“经营城市”的利益驱动下高价拍卖土地，人为缩减了经济适用房计划。因为按照政策，用于经济适用房建设的土地，政府将减免土地出让金，并给予配套建设等一系列优惠政策。

　　结果是经济适用住房供给严重不足，统计数据显示，北京在全国是经济适用住房建设最多的城市之一，但自2003年以来，新增项目很少，多以老项目的后续建设为主，2004年经济适用房的施工面积只占全市房地产施工总面积的10%；即便按照新公布的规划，北京市“十一五”期间的经适房在整个供应体系中也仅占20%不到。从全国来看，在房价上涨最疯狂的2004年，全部房地产开发投资中，住宅投资8837亿元，比上一年增长28.7%。其中的经济适用房投资606亿元，比2003年减少2.5%。相对于“中低收入家庭购买经济适用住房”这一政策设定的占据绝对比例的购买人群而言，这无异于杯水车薪。

　　在这样的情况下，在管理过程中，由于未给予足够重视，组织和人员配备不足，又导致了从主体确定、价格审核、建设标准审核以及销售管理多个环节出现管理缺位。购买难、价格高、户型大、标准高、倒卖房号以及对购买对象审核不严、转让后获利较高等诸多“病症”，完全扭曲了经济适用住房政策对促进国家整个住房制度改革和解决中低收入家庭住房困难的重要意义。

　　由于本应该是住房供应体系中“中流砥柱”的经济适用住房的供应不到位，加上管理缺失，致使住房市场从一种本应带有保障性质的政策措施演化为几乎完全市场化的经济行为，投资和炒作在一段时间内充斥于行业中。

　　如果1998年的经济适用住房政策能够完整地执行到今天，或许住房问题不会像今天这么突出，而房价也不会高得让大多数人望而兴叹。

　　住房市场的主力仍应“经济适用”

　　但上述经济适用住房的负面影响主要来自于执行层面的对政策的理解偏差、配套政策不足和管理缺失造成的。从解决中低收入者的住房需求来看，经济适用住房政策本身和目标到现在仍都具有积极的意义和价值。

　　首先，从近两年来不断出台的对房地产市场的调控政策来看，无论是2005年的“国六条”、2006年的“国八条”还是九部委“十五条新政”，都着重强调了住房建设带有社会保障性质，而非完全市场化行为，更多的本地居民应纳入政府的住房保障体系，今后的住房市场应更多地以带有“经济适用”性质的住房产品面向本地居民。

　　其次，针对目前房地产市场出现的问题，一些地方出台了一些做法，有的就是经济适用住房的翻版，这恰恰表明了经济适用住房的短缺，如，目前北京市大力推行的限价房，其思路同经济适用住房如出一辙：和经济适用住房的法人招标几乎完全相同，只不过成本中还有土地出让金，但其本质还是开发商让利、政府让土地出让金（本来可以通过招拍挂溢价的部分）和居民自己拿一部分的思路，同时购买对象暂限定为经济适用住房审核过的购买人优先，北京市户口，没有第二套住房，也基本类同于经济适用住房购买对象。

　　从北京来看，与其多出台一种供应类别，限价房，反而增加管理的难度，还不如加大经济适用住房的供应比例。

　　由于经济适用住房在操作过程中出现的一些不规范、有悖初衷的地方，其政策也有过调整、变化：如2003年出台的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中经济适用住房被明确为具有保障性质的政策性商品房，同时对以经济适用住房为主的住房供应结构作了一些调整，强调增大普通商品房的供应比例；又如，今年出台的“新十五条”更具体也更严厉地规定，“自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上”，体现了“大比重地建设小户型低价位住宅，以增加普通商品房的供应比例”的意图。尽管上述住房不叫经济适用住房，但其基本的思路仍然是经济、适用。

　　经济适用住房的未来走向

　　回过头来看，经济适用住房回购制度，还面临诸多难题，而经济适用住房“病”也不是仅仅回购可以治好的。

　　有专家就尖锐地指出，在对经济适用住房购买人群都不能准确审批的情况下，还谈什么回购，相对于审查购买人的资格，回购更复杂，很难执行的东西最终的结果就有可能不了了之。即便按照北京市建委有关人员的“即使对销售对象的审核不到位”，回购“也可以遏止投机购房”的说法来看，作用也是有限的，因为租赁的口子并未封住。

　　事实上，就购买人群而言，北京市目前的规定就有不完善的地方。北京市规定“十一五”期间，经济适用房的供应对象是排险解危、文保区、城中村改造、奥运及市政重点工程的拆迁居民，有可能出现的问题是，拆迁户不一定都是完全符合经济适用住房购买条件的，事实上拆迁户购买经济适用住房指标倒卖的情况就发生过；同时现在的城市拆迁完全是市场行为，限定拆迁户购买经济适用住房的政策是对拆迁政策的累加。

　　如果把经济适用住房看作是一个供应链的话，回购只是最后一个环节，在当前房价居高不下的情况下，它面临着诸多不确定因素。

　　首先，在“内循环”制度下，经济适用住房的产权如何界定，购买经济适用住房的人有无权利分享房产增值的权利，如果有，比例如何界定，如果没有，购买人的资金收益如何核算？

　　其次，居民的收入水平是会发生变化的，当初具备购买经济适用房条件的人也有可能以后收入水平提高，这需要动态监控；经济适用住房的回购会模糊了经济适用住房和廉租房的概念，造成市场对管理政策认知的混乱；而如果经济适用住房需要回购，那么与之性质相同的限价房，又如何对待呢？

　　第三，经济适用住房回购意味着政府必须拿出一大笔资金，这笔资金从何而来，因为目前经济适用住房供应不足正是政府财力不够的表现。

　　其实，经济适用住房需要政府在从规划到建设、购买全过程中的严格监管。

　　一是政府供地，严格控制土地开发阶段的成本；

　　二是严格执行经济适用住房建设主体的法人招标制度，控制成本和价格；

　　三是加强建设过程的管理，严格控制户型和建筑标准，确实适应中低收入人群的需求；

　　四是购买对象的审核可以参照廉租房或者建立购买人财产公示制度；

　　五是上述制度实行最根本的动力来源于住房保障作为地方政府考核的重要标准，建立问责制，配套政策和建设规模才能得到有效保证。

　　但这一切都有待于执行的到位。以今年年中出台的90平方米和70%这两个规定为例，这由九部委联合发文的规定不可谓不严厉，但在一些城市至今仍未得到执行，北京市有关部门的人员就发出过“这两个指标不适合北京，没有办法执行”的言论。一位参与过1998年房改政策制定的老专家感慨：在房改初期，在当时住房户型面积主要为50～60平方米的情况下，如果就制定并执行小户型低造价住房为主的政策的话，今天的房地产市场就不会是如此情形了。

　　据悉，北京市已集中专门力量就经济适用住房的政策定位、保障范围、保障方式、建设标准、管理机制和销售方式等政策，作了深入的调查和研究，初步草拟了《北京市经济适用住房管理办法》，并邀请建设部等部门进行了多次讨论，下一步将由市法制办牵头开展立法调研，更广泛地听取市人大、市政协以及专家学者的意见。相信到时候，围绕此问题的讨论将不会少。（文/刘新虎）

(责任编辑：毕博)