【来源：北京周报】

　　如何体现出政策的公平性，让低收入群体平等享受到实质性福利，是决定此次供暖改革成败的关键。

　　本刊记者 冯建华

　　经历了三年的探索及试点之后，中国政府终于决定在今年冬季全面推动福利供暖改革。这项艰难而耗时的改革，被主导此次改革的建设部称为强攻“计划经济最后一个堡垒”。持续了50年的福利供热制度，不仅让中国政府背上了沉重的包袱，而且其公平性也受到越来越多人的质疑。

　　改革的主要内容是把过去由单位替职工交供暖费的“暗补”，变为直接把供暖费发放给职工、由职工自己交供暖费的“明补”，从而实现供热的商品化、货币化。

　　建设部有关负责人多次强调，整个供热制度改革的成败关键，是政府如何解决困难群众的供暖问题。

　　改革的直接动力

　　福利供暖主要是限于中国北方寒冷地区的15个省市区（共31个省市自治区），供暖期一般是从每年的11月15日至3月15日，共5个月。上世纪50年代，中国初步建立了住宅锅炉供暖体系，也就是职工自己烧煤炉取暖，单位每年发放采暖费，福利供暖制度由此开始。

　　到了上世纪70年代后期，中国开始实行集中供热体制，由于当时商品房还没有兴起，各个单位为职工（都住着单位分配的公房）支付供暖费用，不过这项费用最终仍由国家财政来承担。进入90年代以后，大部分国企施行了股份制改造，企业被推向市场，与此同时，商品房市场开始发展，企业单位职工的供暖费开始转由企业负担（行政、事业单位的供暖费仍由政府财政承担）。

　　可是，由于供热系统设计不合理，用户室内无法自主调控，福利供暖引发了诸多浪费能源的怪现象：如果室内热了，只得开窗户调节室温；办公楼、教室等公共建筑，在下班、放学以后以及节假日，依旧照常供热，以华北地区为例，供热期125天，其中节假日就有40天，占采暖期的30%。

　　建设部副部长仇保兴给出了一些触目惊心的数字：有关统计显示，中国目前供热采暖耗能全年约为1.3亿吨标煤，占全社会总能耗的10%。

　　供暖费收取难，是福利供暖带来的另一个更为棘手的问题。每年11月北京供暖季节开始前后，北京一家科研所的办公室主任蒋先生就开始为怎么给职工交供暖费一事弄得焦头烂额。过去，单位里大部分职工都住在单位分配的房子里，单位替所有职工交供暖费是份内之事。

　　可是，最近几年情况发生了很大的变化，很多职工跳槽去了别的单位，但由于住房已实行产权化改革，这些“业主”依然和原单位的同事住在一个楼。由于实行的是一体化的供热管线，也就是一家停暖，就会影响到整幢楼的供热。这给有些人拖欠或不交供暖费提供了可乘之机。这样麻烦就来了，为了保证整个楼的供暖，蒋先生只能为那些离开单位的职工先行垫上取暖费，然后向他们追讨，后者显然是一件非常困难的事情。

　　目前，中国80%以上的住宅已归个人所有，在房屋所有者与单位无任何关系的情况下，仍由单位承担供暖费用显然不合理。于是一些单位便拒绝缴纳采暖费。另一方面，长期的福利供热，使一些大型企业每年要交上几百万元甚至上千万元的采暖费，不景气的企业根本无力承担，于是造成了企业严重拖欠费用的现象。以北京市为例，据统计，2005年该市供暖收费率不足30%，供暖欠缴费达到了200亿元。

　　有意思的是，为了偿还采暖费，一些企业只能用产品抵押。每个采暖季结束，不少供热企业的院落里堆满了各式各样用来抵扣采暖费的产品，从毛巾到暖壶，一些供热企业不得不开办商店来出售这些产品，以减低拖欠采暖费带来的损失。

　　供暖费收缴率低直接导致供热企业无法正常供热。其中，最严重的一次情况，出现在2002年。当时，由于交费率极低，东北三省甚至出现了供热危机。时任国务院总理的朱鎔基不得不从总理基金里划出3亿元帮东北三省过冬，他为此要求财政部和建设部研究供热体制改革方案，选择合适的时机逐步取消福利供热。福利供暖改革从此拉开序幕。

　　2003年，首个关于供热体制改革的文件出台，12个城市列入首批试点城市；2005年，八个部委再次联合出台推进改革的文件，要求各地用两年左右时间，完成福利供暖制度的改革，建立健全“谁用热、谁交费”的机制，实现供热的商品化、货币化；在今年8月底召开的全国供热体制改革工作会上，主导改革的建设部把原定的时间表又提前了，要求今年冬季全面推开改革，并成立了一个专门机构--推动供热体制改革行动办公室。

　　供暖福利的不公平“内核”

　　单位包费、福利供热”的传统供暖体制，是政府在职工货币性收入较低的情况下提供的一种实物福利，但是，在很多人看来，这一制度本身存在诸多不公平因素。一方面，能稳定享受“供暖福利”的只是吃“财政饭”的行政事业单位员工和国有企业的职工，而对于一些私营企业的职工、自由职业者以及无固定职业的中低收入者而言，享受这项福利充满了很大的不确定因素。例如，有的是因为企业效益不好，根本无法为职工提供采暖费，有的是由于政策法规不“强硬”，企业故意不给职工交纳采暖费等。

　　另一方面，由于供暖补贴不足，造成低收入群体负担加重。据了解，在一些改革试点地区，政府采暖补贴只覆盖了不到一半的低保户（32％），他们是低保户中的极端贫困者，补贴幅度也只有采暖费的1/3多，加上单位的补贴，低保户仍然需要自付近一半（43％）的采暖费，需用近10％的家庭收入用于支付采暖费。而对于一些职业不稳定的中低收入户来说，他们的自付比例则更高，达到了79%，需要用13％的家庭收入支付采暖费。相比之下，中等收入户（行政事业单位和国有企业的职工）采暖费自付比例只有5%，仅占家庭收入的6%。

　　对一般群体来说，供暖体制改革只是一个利益再分配及公平的问题；而对那些低收入群体来说，供暖体制改革则直接关系到他们能否温暖越冬。可是，从以上实际情况来看，职业不稳定的低收入户很可能却成了利益损失最大的群体。

　　“任何一项制度改革，应是朝着公平的方向迈进，这是目的，也是前提。如果将福利供热体制改革的基点仅仅放于‘暗补’变‘明补’，而利益分配、资源配置依旧，那么，这种方式的变更称不上真正的改革。”在湖南省邵阳县政府办公室任职的网络时评写手陆志坚认为。

　　“供暖改革首要的是保障低收入群体的利益，在政策制定过程中，有向他们倾斜的必要。”清华大学社会学系副教授孙凤呼吁。

　　供暖改革是一项复杂的社会工程，有很多细致的工作要做。因此，建设部把改革的最后期限定在今年冬季，这在孙凤看来，是一个“不应该有的紧迫的时间表”。此外，她还认为，政府推进关系老百姓切身利益的福利供暖改革，应该充分听取民众的意见，只有广泛开展民意调查，才能由政府官员决定是否推进改革。

　　“如果改革的经济、社会成本增加，而且加大了不公平性，这样的改革有什么意义呢？” 孙凤对《北京周报》说。

　　“非常头疼”的改革

　　建设部提出，在改革供热收费制度后，要全面淘汰按面积计量的收费制度，推进按用热量计量的收费制度。按用热量计量，就是要把现有供暖设施的串联方式改为并联方式，做到每家有一个供暖的闸门，实现分户供暖。另外，再加上一个流量计，做到可以像交电费、水费那样，按流量缴费。

　　在这种体制下，如果用户不交费，供暖单位就可以掐断热源，这样有助于解决拖欠热费的问题。而且，群众可以自己决定用不用、用多少，并选择供暖方式和供热企业，整个供热市场也会逐步走向科学化、规范化。

　　为此，建设部提出一个时间表： 2008年采暖季前，政府机构办公楼等建筑原则上应全部完成供热计量改造，达到按流量缴费的要求。

　　建设部副部长仇保兴在谈到改革成效时提到，实施了供暖费制度改革的地方，收费难的问题明显改变，例如，在东北地区辽宁省沈阳市的试点中，完成分户改造后的小区，供暖费的收缴率从30%上升到了70%。

　　不过，建设部有关负责人多次强调，整个供热制度改革的成败关键，是政府如何解决困难群众的供暖问题。对于如何让这次改革惠及困难群体，建设部等相关部委正在制订全国性的政策细则。本刊记者多次联系建设部，可有关负责人最后还是拒绝向本刊记者提供任何信息。

　　目前只能见诸于地方试点地区的改革实践。例如，为防止改革导致困难群体利益受损，辽宁省在改革中专门规定，对那些经济效益不好的企业，凡审批企业职工工资时，采暖补贴也随工资一起审批。对于特困企业、倒闭企业职工的采暖费，将可以按照每户60平米，享受全额补贴，资金由市政府建立的“城市供热专项保障资金”提供。根据规定，这项专项基金不能低于该市采暖费总额的30%。

　　根据辽宁省建设厅的官方数据，到2005年11月底，辽宁全省累积建立的供热专项调节资金共计13.5亿元，其中省会城市沈阳每年达到1～1.2亿元。

　　“困难群体是一个很模糊的概念，因而，在供暖制度改革过程中，首先应该对这个群体范围有个明确的界定。”孙凤副教授强调说。

　　在辽宁省大连市，困难居民的范围包括五类人：城市最低保障居民、无就业家庭、大龄夫妻双失业人员、丧偶且抚养未成年子女的失业人员、夫妻双失业后退休人员。

　　辽宁省建设厅住宅与房地产业处副处长叶天泉表示，辽宁福利供暖改革的范围不但包括国家机关、事业单位，也包括各类经济形式的企业。“不论是国营的还是私营的，只要在单位工作，就应该得到补贴，而且热价上涨补贴就相应上涨。” 叶说。

　　但是，一旦进入具体实施阶段，大连市集中供热办公室副主任王文桐还是觉得非常头疼，苦于短时间内很难找到一个比较完美的改革方案。

　　“期望通过一次供暖改革就解决所有的问题，毕竟是不现实的。”王文桐直言。他所指的问题可以概括为一点，就是福利供暖改革如何更好地体现出公平性，让更多理应享受而没有享受到的人得到福利改革的“温暖”。

(责任编辑：毕博)