上海32亿元社保基金案震惊全国，由此引发了社会对社保基金监管的极大关注。目前，我国五项社会保险基金收支和结余总规模达到18435亿元，相当于GDP的10%，并以每年20%的速度增加。截至2005年底，国内个人账户“空账”已达到约8000亿元，并以每年约1000亿元的规模迅速扩大。
职工个人账户“空账”高达8000亿
养老保险是社会保险五大险种中最重要的险种之一，是社会保障制度的重要组成部分，也是社会保险资金的最主要来源。
传统的养老保险制度实行的是现收现付模式，统一筹集劳动保险基金，由财政拨款，企业负责实施，个人在工作期间不用缴纳任何费用，达到退休年龄的国有企业职工都有资格领取退休金。这个时候，如果没有个人账户的安排，也就没有相应的资金积累。
随着我国市场经济的建立，传统的养老保险方式显然已经不能适应，更无法应对越来越庞大的老年群体。1986年我国养老保险制度开始改革，其间，我国政府先后出台了若干文件，对养老保险制度进行不断完善，提出了建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，吸引了越来越多的人参与养老保险。今年前九个月，全国养老保险参保人数突破了1.8亿人，实现基本养老保险基金收入4035亿元，发放离退休人员基本养老金3394亿元。
武汉大学教授李珍指出，随着中国出生率的下降和寿命的延长，步入老龄化社会的中国将面临养老难题。据专家预测，到2015年，中国老龄人口将占总人口的15%；到2035年，这一比例将超过25%。而中国今天的劳动力人口数量则会不断减少。由于我国大多数人还抱着固有的传统观念——依靠子女赡养晚年，随着老年人更长寿，可以想像，独生子女们成人后可能要赡养他们的父母以及他们父母的父母。
中国人民大学社会保障研究所所长李绍光补充说，不仅如此，新型保险制度虽然为每一个参加养老保险的职工建立了个人账户，但是由于之前没有资金积累，在职职工缴纳的养老金个人账户内资金大多被挪用去为已经退休的职工发工资，去补旧体制的“黑洞”，我国职工个人账户实际上是空账。截至2005年底，国内个人账户“空账”已达到约8000亿元，并以每年约1000亿元的规模迅速扩大。加上近几年挤占挪用社会保障资金的问题时有发生，如何解决空账和实现保险资金的保值、增值问题显得尤为突出。
收益过低根在法律缺位
尽管近年来党和政府十分重视我国养老保险制度的建设，但养老保险面临的最根本也是最直接的难题依然没有解决——除了依靠国家财政投入，尚没有更好的途径能够有效解决养老保险的资金积累和投资、监管问题。
由于没有实现行政管理与基金管理的分离，基本养老保险基金的运用受到了严格的政策限制，近几年来养老保险个人账户的积累资金收益率只有2%左右。“个人账户的低收益率已经影响到受益人的利益和基本养老社会保险制度的可持续发展。”李珍认为，养老保险的替代水平定为社会平均工资的60%是基本合适的，但实际上，这一替代水平已经从2000年的71%下降到2005年的50%，而且在可以预见的未来将继续下降。“造成这一问题的原因是多方面的，个人账户收益率过低是重要原因之一。”
据了解，在1997年以前，政策规定社保基金的结余可以用来增值，方式之一是购买国库券和国家银行发行的债券，方式之二是委托国家银行、国家信托投资公司放款。此时，社保基金的收益性是政策关注和强调的重点。1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”至此，政策的天平偏向了养老保险基金的安全性，忽视了其收益性。
李珍告诉记者，由于国债的发行量有限，基金基本上只能存于银行。银行的一年期利息已由1997年5.67%下降到2006年的2.25%。虽然从1998年以来，中国经济一直在紧缩的状态下运行，且多数年份银行利率高于通货膨胀率，但同期的工资增长水平却一直大大高于个人账户的利息率，尤其是2000年以后，全国的工资增长都在以两位数的速度递增，而个人账户的利息率却在连年下降，这就导致二者的差距不断扩大，直接的结果是养老金的替代水平已经降到了制度设定的目标之下，部分积累制度的优势受到严峻挑战。
养老保险基金的安全性是任何价值标准都无法颠覆的，但是面对我国巨大的养老资金缺口，过于强调安全性而模糊甚至无视其对收益性的要求，同样是不合理的。而且，基本养老保险基金中的个人账户基金一旦做实，将是一个庞大的数字，这笔资金如果被强制存入银行或购买国债，外部的负面作用将是明显的——一是资本市场失去了宝贵的具有长期性和稳定性的资金资源；二是会扭曲资金的价格，这有悖于市场经济发展的方向。中国的银行体系已经面临流动性过剩的风险，基本养老保险基金流入银行只会加重这种风险。
李珍表示，“严投资松监管”的基本养老保险管理制度会造成很高的政治风险和经济风险。“养老基金有内在的投资冲动，与严格限制的投资政策冲突的结果必然是基金的违规操作。基本养老保险基金虽然是收支两条线，在一定程度上控制了挪用和贪污腐败问题，但基金在法律上并不具有独立性，即使在财政专户上，说到底各级财政还是本级政府的财政。”李珍认为，如果在法律上不具有独立性，基金管理就难以避免地存在贪污、挪用乃至腐败等问题。
专家提出“二级信托制模式”构想
除了一如既往、甚至是力度更大的财政投入之外，如何建立科学有效的机制，保证基本养老保险基金的高效增值和严格管理，成了政府的重要政策责任。
劳动和社会保障部基金监督司司长陈良指出，1998年以来，国家对社会保险基金投资实行了严格管理。目前的问题是，如果只能存入银行和购买国债，虽然风险小，但银行、国债利率都比较低，实际上造成了收益损失。因此，国家需要尽快出台养老保险个人账户基金投资管理办法，在规范管理运作和监督的基础上实现保值增值。
在不久前召开的“中国社会保障论坛”首届年会上，李珍提出了“建立‘宽投资严监管’的基金管理制度”。李珍认为，2005年出台的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》并没有对基本养老保险个人账户基金做具体表述和要求，只是提出“国家制定个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值”，这就为各地积极探索个人账户管理制度提供了空间。
目前，养老保险基金市场化运营的外部环境正在迅速改善。首先，基本养老保险基金市场化运营的重要性正在获得管理者的认同；第二，我国社会资本的收益明显提高，在1995年至2004年的10年间，上市公司的平均净资产收益率大体保持在9%至10%之间，今年上半年深圳证券交易市场的资本收益率在7%以上，这为基本养老基金市场化运营提供了良好的经济条件；第三，我国资本市场法制化建设提速，市场结构向合理的方向运行。资本市场的规模扩大，投资工具和渠道正向多元化发展，基金管理产业也在迅速扩大，我国资本市场的发展近年来发生了质的变化；第四，人寿保险、全国社会保障基金、企业年金的资金管理体制为基本养老保险基金的市场化运营提供了有益的经验。
从基本养老保险基金的监管角度看，也有必要引入市场化的监管体制。李绍光指出，虽然目前养老保险基金的管理和运营在表面上是分开的——行政部门负责管理，经办机构负责运营，但是参与基金管理运营的各方并不清楚各自责任的边界，许多决策者甚至对投资运营的风险都没有充分的认识，缺少管理金融投资的人才与知识，缺少监督与制衡，因此极容易产生操作风险。
如何有效规避养老保险资金运营过程中有可能产生的投资风险？“一方面要建立一个能够真正分清各种责任的管理体制；另一方面，应当对基金实行信托制的运营模式。”李绍光提出了一个“由下向上的二级信托制模式”的基本构想，即省级社保基金管理机构作为本省社会保险基金的第一级受托人，接受本省各统筹地区的委托，按信托关系管理本省基金结余；同时，由中央政府与各省政府协商，成立或指定数家受托机构，作为第二级受托机构，接受各省的委托，按信托关系管理各省的基金结余，统一运营。
在这种运营模式下，中央政府是社会保险基金的最后责任人，如果运营过程中发生风险，并由此导致各省基金发生损失，那么中央政府要承担最终的赔偿责任；省级政府也要对各地(市)、县等统筹地区按同样的方式承担责任。“就我国的现实条件而言，选择一家或数家大型国有商业银行作为基金的受托管理人，应该是一个可行的选择。”李绍光如是说。
点评：立法缺失带来监管之痛
李绍光 中国人民大学社会保障研究所所长
大量基金被违规动用，不仅影响到养老基金的支付，同时削弱了社会保险基金的抗风险能力，损害了政府的信誉与人们对社会保险制度的信心，更不利于社会保险制度的正常运作与可持续性。随着市场经济的逐步发展，立法成为社会保障制度顺利实施的关键，社会保障的保障项目、保障水平、筹资方式和管理服务方式都必须用法律予以规范。社保基金是一个新事物，具有很多特殊性，包括法人性质特殊、财产性质特殊、管理性质特殊、监管模式特殊，应该为之单独立法，通过法律明确社会保障基金的正式法人地位、法人名称、法人性质。
同时，社会保障的管理体系也存在问题。目前，各级劳动保障部门虽然成立了基金监管机构，但监督人员和经办人员同属一个系统，没有形成有效的监督制约机制。加上国家尚未正式出台《社会保障法》，现有的法律法规及政策不完全配套，监督人员无论是对经办机构还是企事业单位进行检查都存在依法行政的问题，即使检查出问题也难以督促整改到位，不能有效调动举报人员和监督人员的工作积极性，导致很多违法案件无从查起。
张斌 宁夏劳动保障厅劳动保障监察处处长
我国目前尚未出台《社会保障法》，关于养老、医疗等保险的相关法律法规也很不健全。1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，虽然正式确立了我国养老保险制度采取“社会统筹与个人账户相结合”的基本框架，并赋予了我们监管的义务却没有赋予我们对等的权利和各种“武器”，当劳动部门去企业或单位检查时，对方会以乱检查为由对抗。即使有人违反相关规定，也不会或很难使其承担法律上的责任。因此，在有可能不被发现而获利和即使发现了也没有处罚之间，很多人会选择前者，从而促成了各种违规现象的产生。
劳动部门目前执法过程中还碰到两个难题，一是对于企业拒绝、欠缴养老等保险费用时没有强制办法，不利于工作的开展。其他手段如不能评先进、人大代表等都比较软，许多企业负责人为了当选人大代表，就与社保部门商量先交一部分保险，并承诺今后全额缴纳，可一旦当选，承诺又变成了一纸空文。二是部门整合难度大。2004年，为了加强对社会保险基金的监管，维护参保人员的合法权益，根据劳动法和有关法律、法规的规定，自治区劳动保障厅结合当地实际草拟了《宁夏回族自治区社会保险基金监管试行办法》，希望得到财政部门、审计部门、纪检监察部门和中国人民银行驻宁机构等监督职能部门的支持，结果已经修改了八稿，至今没有定稿。 (责任编辑：王燕) | 
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