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崔宇:地方政府没钱提供公共服务吗?

  崔 宇财经评论员

  由于地方政府在制定预算时要得到人民代表大会和上级政府的批准,其面临的约束比几乎无约束的预算外支出要苛刻得多,因此地方官员更愿意把预算外支出集中在能从中获取直接或间接利益的基础设施和行政管理费用方面,而非很难立竿见影提高GDP的公共服务领域。

  近日,有三则新闻组合起来耐人寻味:一是社科院发布的“2007年中国社会形势分析与预测”蓝皮书指出“看病难、看病贵”首次成为城乡居民眼中最严重的社会问题;二是财政部部长金人庆透露2006年中国财政收入预计将达到39000亿元人民币,继续保持高速增长;三是江苏宿迁市委书记张新实在接受《南方人物周刊》记者采访时提到经济欠发达的穷地区还没到提供“公共服务”的阶段。

  记得去年就有学者认为,中国社会当前的基本矛盾已经变为“公众日益增长的公共品需求同公共品供给短缺低效之间的矛盾”,但这在政府财力日盛的大背景下尤令人费解,为什么“取之于民”却没有“用之于民”?

  由于1994年分税制改革的不彻底,事权不断下移而财权不断上移,各级政府的税收来源和支出需要之间存在很大的错位和扭曲,这种收入集权而支出分权的财政体制直接导致了政府间财政收入差距的拉大和政府间财政关系的不平衡,特别是省级以下政府之间的财政不平衡。这样大多数地方政府(主要是省级以下的政府)像宿迁市领导那样“哭穷”表示无力承担强压在身上的教育、医疗和社会保障等公共服务似乎是理所当然的事。

  不可否认,从税收收入方面来看,分税制改革后地方政府的税收收入占总税收收入的比例不断下降,据统计已经从1993年的70%下降到最近的45%。但从预算内支出方面来看,考虑了税收返还等转移支付手段后,地方政府的预算内支出占全国财政预算内支出的比例仍然高达70%,而这几乎与分税制改革前的1993年相同。

  另外,由于地方政府可支配的财力不仅包括税收收入等预算内收入(即通常所说的财政收入),还包括土地出让金、行政管理收费和政府基金收入等预算外收入,而且预算外收入的边际留成率高达90%,大多数都归地方政府支配。据北京大学平新乔教授的测算,2004年包括土地出让收入在内的地方预算外收入共计10473.8亿元,几乎接近于2004年地方预算内收入11893.37亿元。因此,如果通盘考虑预算内外收支的话,从全国来看,地方政府的财政规模并没有因为分税制改革而缩小,地方政府“哭穷”的理由并不那么充分。

  那为什么地方政府有钱却不愿提供公共服务?一方面是因为预算内支出和预算外支出的结构是截然不同的。由于地方政府在制定预算时要得到人民代表大会和上级政府的批准,其面临的约束比几乎无约束的预算外支出要苛刻得多,因此地方官员更愿意把预算外支出集中在能从中获取直接或间接利益的基础设施和行政管理费用方面,而非很难立竿见影提高GDP的公共服务领域;另一方面,由于对市场的迷信和对增长的迷信同时存在,把公共服务一股脑儿扔给市场的倾向也导致了政府投入的不足,而且由于公共服务有时会让无关人员受益,导致公共资源浪费,地方政府也缺乏供给激励。

  总之,要解决公共服务的供给匮乏,就必须理顺现有的财政体制而改变地方政府的行为激励。首先要明确哪些公共服务由市场负责,哪些由政府负责,而且要落实到由哪一级政府负责,以避免给地方政府留下推诿的口实;其次,把基本公共服务的满足程度纳入地方绩效评估体系,让地方官员对地方居民负责而不是对上级负责,真正做到执政为民;最后,也是最重要的要进行政府预算改革,减少政府控制预算外收支的能力,近期国务院决定把土地出让收入纳入地方预算实施“收支两条线”管理无疑迈出了积极的一步。

(责任编辑:崔宇)


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