下放土地审批权需辅以官员问责

    吴睿鸫

    从2007年起我国城市建设用地审批方式作出重大调整：此前由国务院分批次审批的城市农用地转用和土地征收,调整为每年由省级政府汇总后一次申报,待国务院批准后由省级政府负责组织实施、城市政府具体实施。

    其实,早在去年九月份,国务院就下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》,向社会公布了建设用地审批权限“下放”的新政,此项政策受到社会各界的一致好评,有专家学者认为,这有利于简化审批环节,提高行政效率；也有舆论认为,此举将阻断地方政府的卖地机制,有效地遏制地方大面积的土地违法行为。

    在笔者看来,审批权下移,能在一定程度上提高行政效率,但要说靠它来约束地方政府卖地行为,来阻止土地违法现象,这种想法未必有点一厢情愿。

    大家知道,尽管土地审批权下放到省级后,中央和省级政府都不直接经营土地,两者的调控目标一致。但是,从现行的行政体制和考核体系来讲,省以下各级政府却有更多的利益共同点,比如说,考核上一级政府GDP,就需要下级政府GDP的累加,因此,在下级地方政府需要通过土地获取更大的政绩时,上一级政府与下一级政府“合谋”的机会仍然很大。况且“吃饭靠财政,建设靠土地”已成为很多地方政府发展的既有模式,出于经济动机和政绩的双重考虑,上一级政府如何抑制自己及下级政府通过开发土地获利的冲动,显然是个未知数。

    所以,笔者认为,要想彻底阻断地方政府卖地冲动,光靠国务院一纸土地审批权“下放”令,还是远远不够的,亟需配套措施及时跟进。首先,要改革现有干部考核体系,把干部任期内的土地保护,作为一项重要指标考核,并与官员头上的“官帽”挂钩,如发现违法占用土地现象,直接拿“乌纱帽”问责,这种情况之下,土地违法乱象一定会有很大改观。

    其次,加快财税体制改革进程,重新划分与调配中央与地方的事权与财权,给地方政府相应的财权来有效保障事权,使二者相匹配,从而让地方政府逐步摆脱“建设靠土地”的窘境。但这是一个系统工程,涉及诸多内容,包括政府职能的重新界定、深化税制改革、行政体制的理顺以及规范转移支付等问题。

    第三,完善土地利益分配机制。一方面地方政府退出农村土地的商业性出让,让开发商与农民或农民集体直接谈判,土地收益主要用于农民的生活保障和社会保障；另一方面,平衡中央与地方的土地利益分配。比如,中央政府对城市土地享有绝对所有权,可以收取地租的“大头”,地方和城市政府作为城市土地的经营管理者,获得一定比例的地租。在具体划分上,像税收共享税那样,中央政府可规定全国统一的分享比例,按照这个比例,依次入国库以及地方财政。

    此外,土地审批还要做到公开透明。国家下移审批权限后,要在加大监管力度上做足文章,从审批环节、审批事项、批准权限等方面,切实按照法律规章进行监管把关；尤其是对大面积用地和征地,地方政府应公开披露重要信息,让上级纪检监察机关、新闻媒体和公众介入整个审批流程,真正做到“过程公开,结果公正”。