户籍制改革正攻坚 有必要确定改革思路和时间表

　　　单靠户籍行政管理部门从技术上想办法，难以找到改革的正确途径与方案。户籍制度改革应当在更高层面上、以合乎法治原则的途径进行

　　日前，《中国青年报》社会调查中心与新浪网新闻中心针对户籍改革问题进行了一次网络民意调查，在参加调查的11168人中，91.7%认为有必要进行户籍改革。

　　无独有偶，此前，新闻媒体报道，由国务院14个部门组成的6个调研组于2006年分赴全国12个省市就户籍改革工作进行综合调研后也得出结论，当前进一步深化户籍改革，已经具备了许多有利条件，时机基本成熟。

　　户籍制度与计划体制相配套，形成于上个世纪50年代中期。它用一整套政治、法律、政策手段，把人口划分为大体上相互隔绝的城市与农村两大类，城镇户籍人口本身既享有较高收入，又享受到单位的种种福利，甚至在政治权利上两类人也有不同。除了上大学、参军等渠道外，乡村人口几乎没有流入城镇的渠道。正是这一户籍制度，不仅固化了、也极大地扩大了城乡发展水平的差距。

　　80年代以来的市场化进程使户籍制度有所松动，但其核心制度依然相当稳固。尽管大量农村户籍人口流入城市，并长期居住、生活、工作于此，其中包括大量受过高等教育的人口。他们为城市的经济发展及社会进步作出重要贡献，但在法律上却不具有市民的身份，无从参与城市公共生活，因而无从在城市主张、维护自己作为公民的权利与利益。这无疑是中国城市化落后于工业化 、沿海新兴工业城市工人收入增长水平长期滞后经济增长速度的根源之一。

　　由于城乡户籍分割，导致近来为解决民生问题所采取的种种措施也出现了偏差，也即，它主要照顾到城市中低收入群体，而属于绝对贫困群体的乡村中低收入群体，及身处城市却不具有城市户籍的人口，却难以享受到政府的财政转移收益。基于和谐社会 纲领而采取的很多社会经济政策，也因为户籍制度而继续放大着城乡差距。

　　一个和谐的社会不可能容忍全国人口在权利、福利上如此严重的分隔。所以，户籍制度非改革不可。可喜的是，对于这一点国人已经基本达成共识，剩下的问题就是，如何全面、系统地推动这项涉及到数以亿计人的权利与利益、涉及到中国社会长远发展稳定的改革事业。

　　有些地方已经进行了试验，包括郑州、东莞和江苏省。不过，大部分户籍制度改革尝试只是解决了统一户口登记制度的技术问题，城市政府往往难于再进一步，因为再往前，就涉及到福利再分配问题。从一开始，户籍制度的主要功能就是确定分享政府福利的资格。今天依然如此，享有城市户口往往便可以享有高水平、低价格的教育，享受政府提供的医疗、社保、就业 等方面的保障。城市“户口”在人们心目中的价值，也正在于此。而这些福利的供应主体正是城市政府。完全取消城乡户籍分割制度就意味着，每一个生活在城市、并达到某种资格、成为城市市民的人，都同等地享有那些福利，这意味着，城市政府要保持现有城镇户籍人口福利水平不变，就需要增加福利开支。

　　各地户籍制度改革之所以往往半途而废，根源正在于此。户籍制度改革的实质是按照平等、公正的原则，改变诸多权利与福利在全体民众间不合理的配置状态。户籍制度改革的根本目标就是实现城市居民与农民的权利平等，取消人口流动限制。从操作层面看，一个人在城市居住一定年限、具备一定资格，他与家人就可自动成为城市市民，享有城市市民的一切权利与福利。

　　正因为涉及面非常广泛而复杂，城市政府或省政府单兵突进，难免捉襟见肘。单靠户籍行政管理部门从技术上想办法，难以找到改革的正确途径与方案。户籍制度改革应当在更高层面上、以合乎法治原则的途径进行。户籍制度形成于法治观念匮乏的时代，行政部门基于权宜考虑做出了此种政策选择。今日，回复正轨，则需要也应当按照法治的方式进行。

　　惟一有能力制定户籍制度改革方案的机构，应当是全国人大及其常委会，因为户籍制度涉及到公民的权利问题。考虑到实施的复杂性，全国人大不必制定具体详尽的改革方案。但在户籍制度改革需要系统推进的时候，全国人大确实有必要通过某种方式，整合民众的意愿与政府各部门的考量，形成一个框架性法案，宣示改革的政治意愿，确定改革的基本原则、思路和时间表。★