马培华:保护环境 切实发挥约束性指标约束作用

　　2007年3月9日15时，全国政协十届五次会议举行第二次全体会议大会发言。中国政府网、新华网对此次会议进行文字、图片实时报道。

　　[马培华]2006年，全国人大十届四次会议批准的“十一五”规划首度提出社会经济发展的“约束性”指标。

　　一年过去了，这一约束性指标执行得如何？我国的环境质量总体状况又如何呢？据国家环保部门公布的结果，2006年全国主要污染物化学需氧量和二氧化硫的排放总量不减反增，分别比2005年同期增长了1.2%和1.8%。另据介绍，全国固体废物堆存累积已达80亿吨，占用和损毁土地200多万亩；仍有近1/3的江河监测断面为五类水质，40%的城市空气质量低于国家二级标准；土壤、水体和大气的严重污染状况并没有得到根本性好转。

　　过去一年中，重大环境污染和突发事件不断发生，达到161起，平均每两天一起；违反环境保护法律法规的建设项目频繁出现，共查处163件，平均每两天一件，涉及投资资金7700多亿元。让我们再看看经济社会发展的其他主要指标特别是“预期性”指标的完成情况：2006年GDP 预期增长8%左右，实际增长10.7%；全社会固定资产投资 总额预期增长18%，实际增长24%；外贸进出口总额预期增长15%，实际增长23.8%；全国财政收入预期增长12%，实际增长23.3%；工业企业实现利润2005年比上年增加22.6%，2006年比上年增加31%。可以说是一路高歌猛进。

　　两相对照，我们不禁要问，为什么一些预期性指标或者说“软”指标总能够大幅上升，甚至上升到让人担心“过热了”，而如污染物减排、节能降耗这些“约束性”指标或者说“硬”指标，却遭遇“冷淡”？硬的不硬，软的不软，这种错位效应值得深思！

　　最近几个月，政府、学者和媒体都在热议这个问题，也取得了一些共识，如：经济增长没有完全摆脱粗放型发展模式；产业结构调整 慢，存量中该淘汰的没有全部退出，增量中资源高消耗、污染高排放的项目还在上马；环境污染治理先天不足，历史欠账多，环保投入严重不足等等。这些分析都鞭辟入里，但是还不完全，还有更深层次的原因，那就是，我们虽然确立了以科学发展观统领经济和社会发展全局的原则并且由此催生出节能环保“约束性”目标，却还没有赋予它明确的“约束”社会经济生活的功能，没有确立有效的约束机制和约束手段！

　　根据“十一五”规划，我们认为约束性指标应当具有两大约束功能，但在社会经济生活实践中都没有切实有效地发挥。

　　一是强制功能，即中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对中央政府有关部门和地方政府提出的工作要求，应当得到不折不扣的执行。且不说国家有关部门过去发布的环保工作文件的落实情况，即以2006年而论，中央专门就落实环保减排任务同各地方都签了“责任状”，是很严肃的一件事。但是到目前为止，还没有看到哪个地方政府在人代会的工作报告中，对没有完成指标做出认真检讨。

　　二是制约功能，即在约束性指标与其他指标不可兼而实现的时候，应当首先满足约束性指标的要求，绝不可以以牺牲约束性指标换取其他利益。但在现实生活中，“优先发展生产牺牲点环境是值得的”、“搞环境治理需要很大投入会影响经济发展”的错误认识依然被当作指导经济工作的潜规则。从对制定宏观调控政策的影响看，环保“约束性”指标远不如土地、信贷和投资信号有效。许多地方政府依然在攀比增长速度，把增加投入、争上项目、增加财政税收实力作为地方发展的优先目标，而置环保于不顾。2006年底，国家环保总局动用“区域限批”手段，叫停82个严重环境违法项目，动了真格的。随后的报道却披露，仍有12个项目我行我素，继续违法运行。

　　过去的一年，政府工作在很多方面取得了“十一五”规划的良好开局，令人振奋。但国家的环保形势却让我们的心里沉甸甸的。我们认为，既然明确了环境保护、降低污染物排放是“约束性”指标，理应切实起到约束作用。为此，我们建议：

　　首先，摆正“约束性”指标在经济社会发展中的位置，处理好“约束性”指标同其他指标的关系。当经济增长与环境制约这对矛盾发生冲突的时候，应当采取“环境保护优先”的政策。我们建议尽快修改1989年制定的《环境保护法》，将其修改为“环境法”，作为落实科学发展观和正确处理经济发展、社会进步与环境保护关系的根本大法。

　　第二，要把包括环境保护在内的一切“约束性”任务完成情况，纳入对党政主要领导政绩考核的主要内容，建立目标责任追究和问责制度，并加强监督检查和责任追究。

　　第三，要尽快落实“十一五”环保规划及其相配套的单项规划，尽早组织实施包括污染治理、环保能力建设等投资规划并确保资金到位，及早发挥效益。

　　第四，胡锦涛总书记要求环保部门“要尽职尽责”，温家宝总理也要求环保部门“要像钢铁一样硬，而不能像豆腐一样软”。要从源头上解决好环保问题，除了从法律上给予保障，还应改革现行的管理体制，破除地方和部门分割，建议设置“环境部”，并实行环保管理体制的“有限垂直”领导。

　　尽管保护和建设环境需要一个过程，尽管纠正有法不依、有令不行的痼疾非一日之功，我们既然已经开始建立约束性机制，就应当加快步伐，坚定不移地走下去。