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专家学者:三峡旅游垄断没有法律依据

  是否开放不能由垄断企业说了算

  据新华社宜昌4月9日电报道,三峡总公司副总经理毕亚雄在日前召开的三峡坝区旅游发展座谈会上表示:“尽管三峡大坝已经建成,但整个三峡工程建设尚未结束,目前三峡右岸电站、地下电站等工程建设任务还很艰巨,专用公路仍然肩负着工程运输和保证枢纽安全运行的使命。

”三峡工程预计2008年底竣工,在此之前的建设期内,按照国务院的规定,三峡专用公路实行封闭管理,社会车辆凭证通行。

  对此笔者采访了三峡库区民间人士易国发,他认为这意味着三峡道路将对旅游及客货运输一直封锁下去,继续实行垄断经营,完全不顾全国人民反对三峡道路封锁和旅游垄断的呼声,不顾三峡库区移民的生计和社会经济的发展,无情、无理更无法。

  其一、据了解,三峡工程右岸电站、地下电站仅剩下少量的石方开挖和混凝土浇筑工程,主要是机组安装工程,机组属特大件运输,是走长江水路运至三峡坝区的。以三峡专用公路仍然要肩负工程运输的借口进行道路封锁也绝不是2008年以后就能结束的。“三峡工程预计2008年底竣工”更是为长期封锁垄断打下的伏笔。众所周知,三峡工程的主体工程组成部分即三峡升船机到目前为止还没有开工,就是到2012年也未必能完工,因此,在三峡工程彻底完工前将长期存在为工程运输的问题,以此为借口则意味着三峡道路开放将遥遥无期,这也是为极少数人服务的垄断利益集团所打的如意算盘。

  其二、关于保证枢纽安全运行的使命也是借口。目前每年有6万多艘(次)船舶通过三峡工程核心建筑物——三峡双线五级船闸,且这些船舶装载的货物成分有汽油、化学危险品等。同时每年还有30多万台重载滚装货运车辆通过大坝两岸的公路翻坝运输,前几年是直接在150码头经过左坝头的185台平翻坝,几乎就在坝顶上走。这些真正通过三峡枢纽的高危货物运输都可以保证枢纽安全运行,难道允许游客通过三峡对外公路进入坝区就会对枢纽运行构成安全影响吗?显然不是。目前三峡旅游公司在宜昌城区夜明珠检查站收取每人105元门票之后发给通行证,也是不经任何检查就直接进入坝区。关键是要封锁道路,强行收费,垄断经营,与民争利,谋不法之财,这才是其所要念的“真经”。

  其三、关于“按照国务院的规定,三峡专用公路实行封闭管理”的说法随意性太大,没有法律依据,影响党和国家的形象。国务院和党中央一样是国家管理的最高权力机关,在全国人民心目中拥有神圣的地位。党中央和国务院领导倡导依法治国,依法行政,秉承“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”的执政理念,深受国人爱戴和崇敬。众所周知,三峡对外专用公路封闭管理所依据的是宜昌市政府根据原《道路交通管理条例》于1997年制定发布的第48号令。而在《道路交通安全法实施条例》出台后,该48号令因其所依据的“根据”被“废止”,并于2004年5月1日起自行失效。目前继续封闭管理,既违反《道路交通安全法实施条例》,也违反《行政许可法》。为了小集团垄断利益,不顾法律的尊严,随意拿国务院的大帽子压人,糊弄民众,与民争利,有背于党和国家依法行政、依法治国的原则。

  易国发认为,目前全国正在开展针对不正之风的纠风工作。对民众反映强烈的三峡道路封锁和旅游垄断经营问题,有必要按照全国纠风工作会议精神要求,认真查找原因,并以人民群众满意为根本标准及时整改。对三峡道路封锁和旅游高额收费的问题,建议召开国务院三建委会议,依据法律法规结合民意,合情合理合法地予以解决,不能由只为自身利益考虑的垄断企业说了算。

  专家学者:三峡旅游垄断没有法律依据

  针对长江三峡旅游公司的行为,对外经贸大学竞争法中心执行主任董灵副教授认为:三峡总公司应是一个以“水利工程建设与管理、电力生产、相关专业技术服务为主的企业。是一个具有独立行政权利的单位,如果利用其特殊的地位,排挤竞争对手,既损害了广大消费者的利益,更不利于三峡旅游的发展。

   三峡旅游公司至少涉及了行政性垄断和具有市场支配地位的经营者所实施的自然性垄断行为。三峡旅游公司本身不是一个具有独立行政权力的单位,但因其特殊的地位拥有了自然性垄断且涉及了很多行政权力,才会产生诸多的问题。例如:它不但可以发通行证,还可以自行收费、罚款,而这些都不是市场主体可以做的。

  他还认为,三峡专用公路由一个旅游公司来管,这也是政企不分的表现。而三峡旅游公司与“黄牛岩”、移民观景台“小坛子岭”、“三峡风情园”等旅游景点的竞争则属于典型的排挤竞争对手,是滥用自己市场支配地位的表现。三峡旅游公司不但打压了其他竞争对手,也损害了广大消费者的利益,更不利于三峡旅游的长远发展。

   三峡大坝作为旅游资源进行收费,极大地损害了三峡地区民众的利益。造物主将长江三峡的自然风光和人文景观赐予三峡地区人民,三峡地区数百万民众以这种永续利用的可再生资源发展旅游业,繁衍生息。长期以来,广大国内外游客欣赏长江三峡自然风光也是完全免费的,长江三峡沿线的广大民众靠提供游船、车辆、宾馆住宿和餐馆等相关旅游配套服务发展地方经济。三峡工程蓄水后,长江三峡的部分自然和人文景观被淹没,库区人民尤其是广大移民赖以生存的旅游资源受到了严重影响。

  对此,三峡坝库区广大民众和各旅游企业一致认为:三峡大坝建成后作为人造景观应免费对游客开放,以此报答全国人民的无偿支持,弥补长江三峡被淹没的自然和人文景观资源损失,给三峡地区民众一点应有的补偿,对广大民众承担一份应尽的责任和义务。三峡旅游公司向游客提供车辆和导游服务适当收取点服务费是可以理解的,但目前纯粹把三峡大坝作为旅游资源收取105元的高额门票,则损害了广大民众的利益。

   据了解,三峡坝区红线内所有土地属于国家无偿划拨给长江三峡工程开发总公司用于三峡工程建设的临时施工用地,目前由多元投资组成的三峡旅游公司在三峡总公司所属划拨土地上投资兴建了三峡截流纪念旅游主题公园和坛子岭旅游商业设施。

   湖北诚业律师事务所律师胡云东认为,这些设施在投资关系上属借体孵卵,在法律关系上严重违反了土地法关于商业用地有偿出让的规定。因此,三峡旅游公司在三峡坝区进行高额收费没有法律依据。

   但三峡旅游公司对三峡专用公路的封闭管理是三峡总公司申请宜昌市政府审批的,对三峡大坝旅游景点的收费也是经批准的。

   长江大学经济学院教授汪发元、凡启兵并不认为这就是合法了。首先,三峡大坝是“国坝”,它的主要资金来源为三峡建设基金。实质上是每个用电的公民都掏了钱,而且还或以钱以物或以项目的形式支援库区重建;或大批接受来自库区的移民;或在得到三峡电力供应的同时分担它所带来的不利及其未来风险。那么,既然三峡大坝是“国坝”,全国人民实际上都是这一工程的投资者,因而也应该享有相应的权利。其中最基本的一项权利就是参观权,也就是说参观三峡大坝不应该收取高额的门票费。

   他们对三峡道路封锁和大坝高额收费行政许可提出了质疑:

   (一)关于三峡坝区旅游景点行政许可的合法性质疑

   三峡坝区封闭管理主要是依据宜昌市政府1997年6月20日发布的关于《三峡工程坝区道路和对外专用公路交通管理规定》的第48号令。该管理规定的第1条为:根据《中华人民共和国道路交通管理条例》(以下简称《条例》)制定本规定。而国务院发布并于2004年5月1日起施行的《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》(以下简称《实施条例》)第115条明文规定:1988年3月9日国务院发布的《条例》同时废止。不仅如此,《条例》中也没有授权市政府可以实施对公路封闭管理的行政许可,况且《条例》也已经废止。而且《实施条例》也没有授权市政府可以在专用公路上实施封闭的行政许可。因此,关于三峡坝区封闭管理行政许可的合法性有待研究。

  而且这种封锁垄断的行政许可行为违反了《中华人民共和国道路运输管理条例》,该条例第6条规定:任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场。这里的任何并没有例外规定,因此说封锁垄断宜昌至三峡坝区的道路运输,违反了国务院于2004年4月30日发布实施的《中华人民共和国道路运输管理条例》的规定。这种行为也有违《行政许可法》的规定。

  《行政许可法》第83条规定:本法施行前有关行政许可的规定,制定机关应当依照本法规定予以清理;不符合本法规定的,自本法施行之日起停止执行。同时,“国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》的通知”的第2条也明确:凡与行政许可法不一致的有关行政许可的规定,自行政许可法施行之日起一律停止执行。由此可见,三峡专用公路封闭管理所依据的宜昌市政府于1997年6月20日发布的第48号令因其所依据的“根据”被“废止”而应当被废止或失效。目前继续实行封闭管理,显然有违《实施条例》和《行政许可法》的精神。

  (二)关于三峡坝区旅游景点投资主体性质的质疑

   三峡旅游公司虽然是三峡开发总公司的子公司,但从其投资主体上看已并非完全国有。三峡旅游公司于2003年3月成立,注册资本为1.5亿元,其中深圳华侨城控股股份有限公司(已上市)占35%的股份,长江三峡投资发展有限责任公司占35%的股份,宜昌市三峡工程多能公司占28%的股份,宜昌市投资公司占2%的股份。也就是说三峡旅游公司是一个混合制的企业,而三峡开发总公司以收取一定比例资源占用费的形式将三峡大坝区域的旅游开发和经营权授予该旅游公司。而该旅游公司以三峡工程建设管理为名,占用国家无偿划拨土地,擅自改变划拨土地使用性质,利用三峡坝区红线内三峡总公司所属工程建设无偿划拨的临时施工土地,兴建坛子岭和截流纪念园等商业旅游景点。垄断经营,收取每人105元的高额门票,完全形成了不公平竞争。

   (三)关于三峡坝区旅游景点收费定价的合法性质疑

  2006年3月3日,宜昌市物价局关于《关于三峡大坝旅游景区门票价格的批复》中明确引用的依据是国家发改委《游览参观点门票价格管理办法》等有关文件规定。而原国家计委于1999年1月19日发布实行的《游览参观点门票价格管理办法》第2条明确规定:本办法适用于除商业性投资所建景观外的公园、博物馆、文物古迹、自然风景区等游览参观点门票价格。而三峡旅游公司是一个以盈利为目的的商业旅游企业,其所经营的景点到底属于什么性质,值得商榷。如果是非商业性景观则是正确的,如果是商业性景观,则其合法性值得推敲。

   专家们认为长江三峡旅游公司垄断经营三峡大坝旅游,影响了正常的市场经济秩序和三峡区域旅游业的发展,并影响了坝区周边产业生态环境。特此提出两点建议:

   其一,实行三峡坝区景点开放经营,维护公平竞争的市场格局。“三峡工程专用公路”是连接三峡坝区西陵长江大桥和坝库两岸的港口码头等重大交通基础设施,是渝东鄂西的重要水陆联运通道和国家级的交通大动脉,对中部崛起和西部大开发的经济发展显得尤为重要。三峡专用公路和坝区道路从1997年7月1日起,实行封闭运行是十分必要的,但随着2006年5月三峡大坝已全线建成,工程专用的使命已经结束。三峡工程的主要矛盾已逐步由工程建设转移到坝库区经济社会发展上来,应适时调整三峡对外公路和坝区道路的管理方式,回归社会,服务人民,依法管理。

   其二,实行特殊景点免费(或低费)参观,维护公民股东的合法权益。全国人民都是三峡总公司的股东,应该有权来免费参观三峡大坝,三峡工程管理单位有责任、有义务为广大民众提供便利和服务。当然考虑到日常管理的费用,也可采用收取管理成本的低费方式。

  同时,三峡工程是国家公用工程,工程建设和管理的业主单位三峡总公司是国家授权的投资主体和国有重点大型企业,应按国资委批准的“水利工程建设与管理、电力生产、相关专业技术服务”的主业要求,从事关系国计民生的产业,而不应在第三产业的旅游业上与弱势群体的库区民众争利,可以借鉴以巴西伊泰普水电站为代表的世界各国著名公用工程的管理方式,通过免费参观的方式吸引游客,成功发展当地经济,以带动库区经济发展。

(责任编辑:田瑛)
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