借举办奥运改革公共投资

　　周 立

　　２００８年奥运会即将在我国举办这一体育文化盛事将为五千年文明古国增光添彩也将对我国社会经济发展产生深远影响。作为全球最大的体育盛会，奥运会投资规模相当可观。在历史上，各国承办也是有喜有悲：先有承办地政府投入巨额资金的惯例，也就有政府因此而背下巨额债务的历史。

１９８４年洛杉矶奥运会商业上的巨大成功，作为首次赢利的奥运会开创了奥运会投入产出平衡的时代，奥运会也开始成为基本不给承办地政府增加负担的特殊公共产品，全民享用，却能由收入保证投入的收回，政府不必单纯由公共财政为奥运会埋单。这也符合联合国开发计划署推动的公共部门与私人企业合作模式的惯例。

　　奥运会的承办不仅要求在竞赛场所及服务的投资，而且要求所在城市基础设施的巨大投资，以满足高水平物流的需要。如何从中把需要政府投资的纯公共产品和交与私人企业投资的用者付费项目合理区分出来，并且能够对私人投资的准公共产品实施供给效率与成本的监管，是奥运会给承办地政府提出的问题。奥运会多年来商业化成功的惯例，给了我们有益的参考。北京市的奥运体育场馆普遍实施了项目法人制来实施，同期的地铁项目也采取政府引资合作的模式推进，解决了多年来资金瓶颈无法由公共财力有效突破的难题。

　　从这点上来看，奥运会的示范效应对我们经营城市、提供公共产品的公共投资，无疑具有指导意义。笔者以为，要实现更多的奥运会承办对公共投资的社会正外部效应，还需要注意如下一些方面：

　　一、奥运会相关的公共投资方式，其信息应当公开披露，这对各地政府的公共投资符合国际惯例有借鉴作用。尤其在部分城市向外资开放公共投资领域的现实背景下，国际惯例与中国式管理相结合的北京２００８年奥运会更具有现实意义。一座城市的供水供气公共交通等方面的投资向私人企业和国外投资者的开放，不能走“摸着石头过河”的传统改革思维模式，需要在更多成功经验的基础上稳妥安排，毕竟公共投资的特许的基础是涉及长达几十年的公共产品供给合约，处置不当则后患无穷。

　　二、公共投资的论证应当是其可行性的核心要件。要改变公共项目的立项和预算中只重视必要性和紧迫性的论证，却忽视以投资最小化和公共财政维护支出最小化的效益论证的现象。这样的论证也能有效制止一些项目建设中“好大喜功”的不科学做法。地方政府的目标责任制也应当从建设任务的按期按质完成转移到以公共投入成本为基础的目标实现上来。

　　三、公共投入形成什么样的资产，对于公共投入风险控制与维护成本控制是关键前提。奥运会实施的是项目法人招标，公共财政的投入是以无回报的基础投资的方式投入，比如体育场馆用地的政府免费提供，地铁建设中非运营部分的基础设施投入的一定百分比由政府投入。这些投入一方面保证了在此基础投入之上进行的私人企业投资公共项目成为商业上可行，即用者付费原则下的项目未来收益可以抵偿社会投资者的投资成本及合理回报，另一方面使政府的公共投入的投入数量风险得到控制。此外，这也使得未来公共资产的维护成本最低，因为政府的投入并未在运营环节，其公共资产的损耗必然是最低的。

　　四、以精简的事权为特征的奥运会公共投资，优化了政府的结构，有利于防止政府在公共投资增长背景下的自身膨胀，这对于以公共财政做投资者的项目具有借鉴意义。

　　五、奥运会公共投资后公共产权与私人企业产权的清晰划分，对处于正在引进外部投资的公共项目也具有参考意义。许多城市的供水供气及公共交通项目都吸引了外部投资者进入，在核定资产价值时也恰恰是非运营性的前期基础性投入的会计计量缺乏公允价值基础，例如供水管线占用的土地，把这些资产放入项目公司会存在国有资产流失问题，也不利于特许经营权到期时的清算。从公共产品定价角度看，把这些非运营环节的成本纳入公共产品价格，也会使公共产品的价格要为非消费的资源耗费埋单，虚高的价格必然限制公共产品的大众消费。

　　（作者为清华大学经济管理学院教授）