规范行政收费不能单靠立法

　　5月6日，人民网据新华社北京消息说，当前，我国各种收费规模依然偏大、行为不规范。2005年全国行政事业性收费总额达4000多亿元，再加上各种基金征收总额2000多亿元。越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、搭车收费、坐收坐支、只收费不服务等现象普遍存在。

为此，国家发展和改革委员会价格司司长曹长庆日前表示，我国目前还没有专门的收费管理法律，有关收费的各种规定，散见于各专项法律法规中，行政审批仍是设立收费项目的主要途径。要加快制定行政收费法，明确允许设立收费项目的条件。“收费项目的设定，应当以法律为依据，而不是以行政审批方式设立，行政审批容易受到各方面的干扰。”

　　“费大于税”、“管理就是收费”，民间对于一些以收费为目的的政府管理，形容得既形象又苦涩。政府的职责，在于建立自由公平的制度环境，促进经济发展和社会进步，可以毫不夸张地说，以收费为根本目的的行政审批和许可，却反其道而行之，成了公民自由、社会进步、经济发展的绊脚石。因此，搬开这块沉重的石头，始终是摆在全社会面前的艰巨任务。用法律这个笼子来关住政府权力冲动这只古今中外皆然的猛兽，自是题中应有之义，但我对于行政收费法这样的法律又不敢寄予多少希望。

　　诚如发改委所言，行政审批仍是设立收费项目的主要途径，也就是说，行政收费往往必须以行政审批为前提。而早在2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》就已经正式实施。这部重要的法律，被称为继十多年前的《行政诉讼法》之后，规范行政权力的第二个法治里程碑，人们普遍认为，其对于规范政府行政许可行为，进而促进行政管理体制、目标、方式、程序的改革，促进政府及公职人员执政观念的转变，建设法治政府将产生深远的作用。然而三年过去，情况似乎并不令人乐观，否则也不会有今天发改委官员出来呼唤行政收费法。如果因为《行政许可法》的效力不彰而叠床架屋再生出个行政收费法，除了滋生和助长仅仅从纸面上过把瘾的“法律文牍主义”，对于规范政府权力和收费行为，作用将是非常有限的。

　　《行政许可法》实施至今，我们看到的是，政府的行政许可没有从根本上得到有效遏制的迹象，收费的绝对数量和相对数量也没有减少的迹象，更没有看到过一例政府的收费许可因公民主张权利而被法律“吓阻”回去。最新的例子是对文化行业从业人员进行资格鉴定，并规定今后从事影视、歌唱、舞蹈等文化行业须持证上岗。据说，目前列入文化行业特有职业的有影视演员、歌唱演员、舞蹈演员、演奏员、文物鉴定师、社会文化工作者等30余个职业。这个规定中反复出现“标准”、“统一”、“组织”、“计划”等字眼，比如国家统一的题库和教科书，以及“统一标准、统一试题、统一考务、统一发证”的四“统一”原则，以及“有组织、有重点、有计划、有步骤”的操作规范，几乎无处不闪烁着“考试经济”的影子。中央党校政策研究室副主任周天勇教授曾指出，2006年政府财政收入接近3.2万亿元，此外是1.3万亿元的预算外收费、土地出让金5000亿元、社保8000亿元等预算外收入。如此巨额收费游离在预算等监管之外，确有“触目惊心”之感。

　　《行政许可法》也好，行政收费法也罢，说到底都只是政府的自我革命，这样的自我革命，有效然而作用非常有限，因为这场改革，早已不再是观念层面的变革，而是实质的利益博弈。行政审批制度改革的阻力主要来自政府内部，相对于其他管理手段，行政审批能够直接、显著地体现部门权力，取消了行政审批项目，不仅会影响到部门和单位福利，还会影响到事业单位的生存。这一改革的天然“瓶颈”告诉我们，治理层面的改革已经迫切需要更高层次的改革来推进和配合。