“华盛顿圈”高度关注第二次战略经济对话

　　5月17日，包括美国众议院筹款委员会主席Charles Rangel在内的美国42位立法者表示，他们已要求布什政府对中国实施贸易报复措施，并要求对日本采取同样措施。

　　5月22日美国财长保尔森将同中国副总理吴仪率领的代表团进行第二轮战略经济对话。

　　美国立法者上述要求是根据美国《1974年贸易法》中第301条款做出的，根据这项条款，美国可以对它认为是“不公平”的其他国家的贸易做法进行调查，并可与有关国家政府协商，最后由总统决定是否采取提高关税、限制进口、停止有关协定等报复措施。

　　随着时间的临近，不仅立法者们，包括国会山、思想库以及各种利益团体组成的“华盛顿圈”，都在以不同的方式高度关注即将来到的这个事件：中美第二次战略经济对话（SED）到底能够取得什么样的实质性成果？

　　“如果他们这样做，但愿老天救救美国”

　　在华盛顿美国国会图书馆大楼街对面的一间小咖啡馆，国会研究服务局的莫里斯·韦恩对记者说，他最近读了一本介绍美国前总统林肯的书，书中写到，林肯有一个独特的天赋，他能够把自己放在别人的位置上考虑问题，对方为什么这么想？原因是什么？然后他会找出解决方法，进而达成妥协与共识，而不是指责别人。“现在美国和中国的领导人都需要有这种站在别人的立场上，相互了解和考虑问题的态度，中国需要了解美国，同样美国也要了解中国。”韦恩评价美国这种具有战略性的处世方式：5月23日在华盛顿举行第二次SED，就是构建了这样一个双方增加相互了解的平台。

　　对即将开始的第二次SED，“华盛顿圈”包括国会、思想库以及各种利益集团的评价与预期是不一样的。美国现代民主社会所处的环境具有某种固有的、非同一般的复杂性，不同利益的代表者决定了各方的说辞与陈述是不一致的。

　　2006年9月29日，布什总统和中国国家主席胡锦涛同意开始双方间的战略经济对话，对主要经济问题开展“最高官方级别”的探讨。第一次会谈在2006年12月于北京举行，由财政部长保尔森和中国副总理吴仪出席。中国的货币政策是双方讨论的一个主要话题，其他话题包括宏观经济政策、知识产权保护、法律法规、贸易和投资壁垒、能源与环境以及医疗保健等。

　　当谈到美国多位部长到北京参加的第一次SED时，在国会议员办公大楼中一位不愿意透露姓名的人士告诉记者：中美贸易是严重失衡的，SED使得双方可以见面讨论贸易问题，而不打贸易战当然很好。虽然有进展，但还不够，其实质性成果不足。“这不仅仅反映我个人的观点，也是国会大多数人的看法。”他强调说。

　　国会议员们对第一次SED的评价是，“只不过是在谈话而已（It is just a talking）”，持有批评意见的议员们不满意SED进程的结果。“我不认为很多人会根据一次访问的结果来对我做出评判。如果他们这样做，但愿老天救救美国。”保尔森无奈地说。

　　在众议院伊利诺伊州第16选区办公室，记者再次听到抱怨。伊利诺伊州16选区主要产业是制造业与农业，在过去五年里，这个选区的失业率为25%，主要集中在制造业领域。虽然议员对中国很友好，也希望SED成功，但因为代表选区选民的利益，在国会对美国贸易政策的态度很强硬。

　　“我所知道的，保尔森在第二次SED中已经放弃了贸易的谈判。关于开放金融服务，当然会增加他们的就业，但是那只是华尔街少数人所关注的，只能帮助已经很富有的大银行，并不能帮助像16选区一样的正在遭受失业问题的人。我们要解决的是制造业的问题，因为这与贸易不平衡相关，而不是金融开放”，这位人士说。

　　总部设于华盛顿的全国制造商协会代表了50个州各个工业部门一万家中小公司的员工的利益，也是有关贸易政策、货币政策和投资壁垒等行动对国会影响最大的利益集团。该协会负责国际事务和经济政策的副总裁弗兰克瓦格（Frank vargo）因母亲住院，临时请该协会负责中国问题的帕特丽夏·米尔斯（Patricia Mears）女士接待了记者。

　　关于第二次SED的有可能达成的议题，无论是金融业开放还是航空开放，这些与制造业协会没有太多的直接关系，该协会主要目标是增加本土就业的机会。但是米尔斯认为，SED着眼点是大的和远的方向，金融和服务业的开放，在将来的长远角度对他们来讲也是有好处的。“全美制造业协会对SED一直都是非常支持的，这种美中双方最高级政府之间的对话是一个非常好的机制。从未来来讲，我们认为中国是我们最重要的一个贸易经济和政治上的伙伴，因为中美两国将来会成为世界上两个最大的经济体”。这种评价来自于政府与该协会的高层交流，之前，布什总统在白宫发表对制造业协会的讲话，保尔森也与该协会多次交换意见。

　　米尔斯告诉记者，协会有15个CEO，他们在第二次SED对话之前要和保尔森以及谈判代表三人进行单独的会谈，他们在去年12月份的时候已经谈过一次了，5月8日再次与保尔森等人见面。中国汇率问题已经不在他们交谈的话题之中，而仅限于知识产权以及投资两个领域。“这是很自然的，首先，任何想成为一个创新技术的国家，必须要保护知识产权，不仅美国要保护，中国的知识创新也需要得到保护；第二，投资是双方的，中海油这种事情，我不希望再次发生。希望将来中国金融放松之后，有更多的中国投资到美国，同时美国也会到中国投资。这样才能使得互相投资可以健康发展。”米尔斯认为，战略经济对话是防御性地解决问题的最佳选择。

　　记者在2005年4月访问该协会时，正值舒默议案提出来之后，制造业协会主席发信给每一个国会的议员，明确告知不支持这样的议案，因为他们认为这对中美之间的经济关系是有巨大伤害性的。2006年国会有很多人支持的操纵汇率议案，他们也持反对意见。但是到2007年，“我们对国会通过立法来解决中美贸易失衡问题的议案投了赞成票，这个法案的内容是针对补贴性的进出口实行惩罚性的征税。”米尔斯说。“我们相信两国政府之间解决贸易不平衡的问题，最好的办法就是通过对话的形式。当然，我们对中国的汇率问题的立场是很强硬的。”这与国会的意见倒是完全一致的。

　　“他希望管理人们的期望值”

　　与美国官员言语谨慎、小心翼翼行事风格不同，保尔森既大胆直率，又行事坦荡。以往的财长们对话语的定位取决于对理论知识的了解程度，而这些理论知识则来源于学术研究。而保尔森可以再加上一点，“他对中国的了解也比他的前任斯诺更多。”鲍泰利说。保尔森从私营部门高盛集团公司的首席执行官转往美国政府，两个环境差异巨大的部门在结构上却没有本质上的区别，你都要“自己管理一切”。

　　“管理”成为保尔森的法宝，他不仅仅成功地“管理”着他的领地——拥有16万名雇员的财政部，也在创新性地尝试在美中战略经济对话的框架下，与中国政府一道战略性地“管理”两国的经济关系。“胡锦涛主席与布什总统决定采用SED的方式，来管理两国长期的经济关系，SED就是一个载体与手段，以此来管理双方国家的关系，特别是在美中关系紧张的时候能够保障平稳渡过”，保尔森在他的办公室对记者说。

　　通常情况下，这是以往的财政部长们不会涉及的问题，在这里，外交政策与经济政策之间的区分模糊了。相对公司关注盈利而言，在SED的平台上可没有这种简单的底线，这种国家或者跨国的治理具有更大的不确定性，摸底试探、协商妥协甚至是利益交易，按一定顺序排列，其中许多处于讨价还价甚至冲突的状态。虽然生活在一个由主权国家组成的世界里，但越来越多的问题具有跨国性质，包括贸易与资本流动，重大的环境与能源问题，还有某些公共卫生问题。

　　保尔森使用他的“管理”法宝，展开双翼作战。

　　一方面，保尔森必须要对国会有个“说法”，2006年12月9日，财政部发表了关于中国汇率政策的一份报告，在这份题为“国会关于国际经济和汇率政策”的报告中，将中国的汇率政策称为美中两国关系的“核心问题”。这份报告指出，2006年中国在构建一个更具有弹性的货币汇率机制上取得了进步，但是改革是小心谨慎的，并且“远远比需要的少”。在2007年3月17日关于汇率政策的报告中，财政部声称中国的货币政策“是对世界市场的巨大扭曲”以及“中国现在已经准备好可以走向一个更浮动的汇率了，并且应该马上行动”。在2007年4月14日国际货币基金（IMF）大会期间，财政部长保尔森强烈要求国际货币基金组织进行改革以增强其对国际汇率政策的监督，并将注意力更加集中在基本的汇率失调和没有弹性的兑换体制上。

　　应该说，保尔森在中国的汇率问题上与他的前任斯诺的观点是完全一致的。在2005年11月28日递交到国会的关于汇率政策的报告中，财政部做出以下结论：中国并没有完全履行它的承诺，未使新的汇率机制更具有弹性，也未增大市场对汇率的调节力度。很多国会议员都对中国2005年7月的改革表示了失望，正如这份2005年11月美国财政报告的结论一样。

　　另一方面，保尔森压低了“华盛顿圈”对SED的期望值。从他提出SED的议题开始就在花时间描绘其前景。国会研究服务局的莫里斯说，“财政部关于进行美中战略经济对话新闻稿说，这个战略经济对话是为了要探讨长期的战略挑战，而不是寻求当前问题的具体解决办法。进而不让人们在短期抱有太大希望。”据美国财政部去年2006年12月15日的新闻公告，此次战略经济对话的内容是“为了让双方通过已经存在的双边经济对话，提供一个更为牢固的基础，以获得更坚实的成果。

　　虽然国会关注的首要问题仍是汇率问题，但是，“目前的国会已经越来越关注污染和全球变暖问题，他们希望看到双方在环保方面有更好的合作”。莫里斯说。

　　约翰霍普金斯大学尼兹国际关系学院的资深兼职教授鲍泰利，在最近几个星期与保尔森见过几次面，“我的印象是，汇率的问题并不是保尔森头脑里最重要的问题，我认为现在他最关注的是资本市场（开放）的问题”。美国联邦众议院外交委员会一位不愿意透露姓名的共和党幕僚在他所服务的议员办公室对记者说，据他所知，“保尔森放弃了贸易的谈判”。由贸易与资本市场的极大整合而产生的国际间的相互依存，保尔森首先选择了更容易达成共识的后者。经济学家认为，世界实行固定汇率制，在国际经济中占主导地位的是贸易而非资本流动，中美间最大的利益冲突也是贸易的不平衡，而不是资本市场开放。

　　无论如何，保尔森正在“管理”并降低所有人对SED的短期效果的期望值。

　　“国会的工作就是施加压力”

　　让米尔斯比较担心的是汇率进展缓慢的结果。“如果SED没有取得什么样的进展，国会就会感到沮丧与不满意，我们很担心国会很可能通过立法的形式来限制中国的进口。这种立法一旦实现的话，不仅对中美贸易，可能对全球的经济都会产生影响，因为其他的国家可能看到美国这么做了，也会效仿美国采取同样的措施”。

　　“美国的体制是受到污染的，里面有很多的政治的考虑。”鲍泰利说，“中美双方在准备第二次战略经济对话的时候，中方要认识到这个问题在美方的复杂性。与中国一党制下容易形成共识不同，美方各种政治势力集合的体制很难形成一个共识。中方需要做的是必须给保尔森一些东西，让他拿着这些东西以便跟国会打交道，否则他在美国的处境就比较困难。

　　鲍泰利说：“作为一个经济学家，也作为中国的一个朋友，中国政府必须考虑到美国政局的复杂性，中国应该给保尔森一些面子，中国的面子重要，美国的面子也很重要。SED的实质性的进展就是面子，即使没有取得所设想的实质性成果，中国也可以利用这次机会，向美国解释为什么汇率并不是最主要的一个原因。”鲍泰利认为，如果可以把对话深入到这个层面的话，SED就可以是一个非常有意义的对话了。

　　莫里斯坦言：“国会的工作就是施加压力，不仅给中国施加压力，也给美国政府施加压力，这是我们的工作”。他介绍说，此前国会已经通过了一个针对中国实行报复性的关税法案，但是美国政府方面拒绝执行这个法案。因为国会的换届，想法也发生了变化，现在又开始施加压力，让美国商务部利用现行法律对中国实行报复性的关税，或者威胁对中国通过更新更加严厉的立法。

　　保尔森作为财长，极大地增加了他在国会山的活动，参加国会的听证已经成为他日常生活的一部分。他一直努力希望提供证据告诉国会，正在进行的高层对话与协商，要从长远的角度找到解决贸易不平衡的问题，并阻止国会通过严厉的立法方式来解决这些问题。

　　“关键的问题是一些政客的眼睛是放在下一届选举上，而SED现在讨论的问题是下一代才能见效的事情。比如说中国政府需要改变中国国内的消费方式，增加内需，重新改变经济发展的来源，不能过分地依赖于出口，而是用在建立社会保障系统、医疗保健系统、环保、改善人民的生活水平和质量。而美国政客关心的是可以马上获得的一些成果，那些可以拿到选民那里，并为下届选举拉选票的成果，这就是问题的关键。”莫里斯说。

　　对此，卡内基和平基金会中国问题专家凯德尔在国会作证时强调，“美国财政部与中国的新的对话对于维护美国的竞争力是何等的重要，如果要对话起到这样重要的作用，我们就必须明智地利用这次对话，而不要白白放过机会”。他说，目前尚不清楚有限的短期成果是否能够安抚要求加快改革的美国制造商、金融集团和持批评意见的国会议员。他警告说，美国国内要求中国在贸易逆差、汇率政策、知识产权和资本市场等“热点”问题上跨出更大步伐的压力，有可能会导致双边关系的倒退。

　　凯德尔严厉指责，“美国国会其实在不知不觉中助长了国际投机行为的捣鬼”。他在国会作证时说：投机者听到美国政府批评中国的储备水平，就预期美国将对中国施压，迫使其提高人民币汇率，于是他们就购买更多的人民币以渔利，从而导致中国的外汇储备上升。这样就会导致更多的批评，继而更多的投机，然后更多的储备，就此循环不断。这对投机者来讲结局可能会很糟糕，但并不说明中美汇率比率失调。

　　关于保尔森邀请吴仪到国会做讲演，也受到华盛顿的最大关注。“通常情况下被邀请到国会两院讲演是国家的最高元首才享受的待遇，能做这种安排将是非常重要的，”鲍泰利说。“吴仪在美国是一位受人尊敬的官员，她虽然很强硬，但是她讲理办事，能够说到做到。”莫里森评价。

　　·链接·110届国会关于美中贸易的立法

　　在109届国会上曾提出一些议案，表示对中国经济政策的各种担忧，尤其是货币政策。在第110届国会上，可能影响到美中贸易关系的议案包括：

　　* H.R.275(Christopher Smith)，即全球线上自由法案（the Global Online Freedom Act），试图推进舆论自由和互联网上的信息自然流通，防止美国企业受到政府体制的干涉，对企业进入互联网造成限制。

　　* H.R.321（English）要求财政部做出决策，判定中国是否操控它的货币并对操控比例进行评估（如果决策正式作出的话），继而对中国商品征收额外关税（等同于估算的政府操控的比例）。该议案还号召美国向WTO提交一份关于中国货币政策的反华提案，同时在WTO内部斡旋以修改和明晰关于货币操控的规定。

　　* H.R.388 (Kildec)提议，只要中国对汽车征收的关税高于美国的汽车关税，美国将终止对中国的汽车进口。

　　* H.R.571（Tancredo）将对那些非市场经济国家提高关税（包括中国）。

　　*　H.R.782（Tim Ryan）和S.796(Bunning) 将会使汇率失调在美国的反补贴税法下具有可行性，这需要财政部在它递交给国会的有关汇率的半年报告中，确定某种货币汇率是否失调。如果确定中国的货币汇率失调已扰乱了美国国防工业，则禁止国防部从中国进口相关的产品。同时，在制定有关中国商品扰乱美国国内市场的保障措施时，也应把汇率不对等等作为考虑因素。

　　* H.R.1002（Spratt）要求，除非经由总统证明中国不再操纵货币（汇率），否则将对中国的产品征收27.5%的额外关税。

　　* H.R.708（English），H.R.1229（Davis）和S.974 (Collins)将美国的反补贴法应用于非市场经济的国家。S.364(Rockeffer) 将美国的反补贴法应用于非市场经济条件下的国家，并在这些法律下实现对汇率的控制。

　　* H.R.1958（Kaptur）和S.571(Dogan)将终止中国永久的正常贸易关系（PNTR）地位，并参照1974年贸易法案修订案的第四章对中国重新适用临时正常贸易关系（NTR）地位的相关贸易条款，每年更新一次。