汛期高度战备 考验中国防救灾体制建设

　　5月19日上午九点，浙江中部的小城诸暨，气氛紧张。

　　浦阳江水位不断上涨，超过了警戒线；延绵二十天的阴雨突然转怒，暴雨红色预警启动；堤坝出现渗漏，四个镇的居民正在紧急疏散；民兵、预备役部队出动打桩处置堤防裂缝；几名落水群众被卷入漩涡的危急时刻，一架白色直升机迅速投下救生绳索……

　　这是诸暨白塔湖防洪演练现场——已经进入汛期的浙江以模拟的方式再度经受了一次洪水的考验，观摩演习的是前来参加全国基层应急管理工作座谈会的代表。

　　国务委员兼国务院秘书长华建敏在座谈会上的发言让地方丝毫不敢懈怠。他要求全国建立起“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，还将应急管理能力纳入地方干部考核评价体系。

　　据民政部国家减灾中心统计，2006年因灾死亡人口主要由汛期的几次大规模台风暴雨洪涝造成，而东南沿海9省死亡人口共计2342人，占到全国的74.2％。因此，今年的基层应急管理的全国性会议选择在浙江举行。

　　更引人关注的是，5月10日国家防总召开“2007年全国水库安全度汛现场会暨电视电话会议”。水利部部长陈雷全面部署今年水库安全度汛工作，还对江西、广东、湖北、甘肃四省的情况给与了重点关注。

　　此外，国家计划投入30亿元，分五年时间建立完善从中央到地方的应急管理体系。而各地的各级应急管理办公室主任均由地方各级政府主要领导担当。

　　2007，另一个重灾年？

　　诸暨的演习只是2007年的汛期高度战备的一个引子。

　　与浙江同样紧张的还有福建，该省早已拉开了汛期防灾的序幕。4月份，一份水库与责任人一一对应的名单便公布在网站上，将全省九个重要城市、三大江堤、四大海堤、19座大型水库及22座防洪重点中型水库“不决堤、不垮坝”的重任落实在各级行政首长身上。

　　而民政部国家减灾中心一名官员告诉记者，民政部早已向山西、安徽、湖南等重点省份派出了多个工作组督导地方的备灾工作。

　　或许北京的暖冬让身临其境的部委提高了警惕。2月5日，北京的最高气温蹿升至16摄氏度，创下北京自1840年有气象资料以来历史同期的最高纪录，政府不得不思量将要面对的是怎样的灾情考验。

　　在气象专家们的研究中，全球气候变暖这个世界性话题，与长江中下游的洪涝灾害绝对有着密切的关系。

　　这一点他们早已在去年的夏天就领教到，由于极端性气候的增加，中国自然灾害史上的数字不断地在2006年刷新——5月就来袭的“珍珠”，是中国有记录以来登陆时间最早、风力最强、移动路径最怪的魔鬼般台风；强热带风暴“碧利斯”吞噬848人，创下近十年死亡人数最多记录；还有重庆熬过了五十年不遇的特大旱灾。

　　更令人揪心的数字是，据国家减灾中心统计，2006年全年各类自然灾害共造成3155人死亡。经历史对比，这是继1998年之后最多的年份。

　　然而，2007年的灾情或许比去年更加严重。国家减灾委有关人士向记者透露，在今年3月相关部委联合召开的07年灾情趋势会商会议上，传来的消息是：07年的情况不但不容乐观，而且严重程度可比1998年。

　　各个部门的应急管理能力与九年前相比是否有改进？这九年来，中国防灾备灾综合管理体系建设的成果如何？答案，不久将会揭晓。

　　减灾机构，分和统的难题

　　学者分析，造成1998年中国长江流域的洪水灾难的原因有很多，但是在防汛决策机制和减灾应急管理体制方面所暴露出的问题终究无法回避。

　　“顶层机制缺位。”中科院减灾中心主任王昂生说。

　　王昂生曾经担任过三届中国国际减灾委员会（国家减灾委员会前身）组长，还是世界减灾最高奖——联合国减灾奖荣获者。

　　“最初的减灾委有28个部委局组成。”王昂生回忆道，中国政府率先响应联合国“国际减灾十年”的号召，于1989年成立了中国国际减灾委员会和减灾委专家组。

　　但是近二十年过去了，王昂生始终觉得有些遗憾。“我这个专家组组长当时被钱捆住了手脚。”

　　“当时的国际减灾委并不是一个实体机构，因为没有专门的经费保障，把与减灾有关的所有部门整合起来这件事就变得异常困难。”

　　他在工作中最常遇到的情况是，减灾委立项频频，并且深受地方政府欢迎，但是到了需要中央政府各部门支持执行的时候就裹足不前。

　　2002年，王昂生一手设计的“中国减灾中心”终因为多个部委的反对，以“民政部国家减灾中心”的形式成立，试图去承担中国减灾救灾信息交流、技术支持、政策咨询、人员培训和基础研究等职能。

　　这与王昂生的设想大相径庭，一方面民政局的位阶不足以统管各部门，另外，这一机构也难免沾染行政机关的沉疴，专家作用不能充分发挥。

　　目前在我国的防灾救灾制度框架中，存在着常设机构和临时性机构两类。常设机构分别是设在林业局的国家森林防火总指挥部和设在水利部国家防汛抗旱总指挥部。临时性机构就是当出现全国性重大灾害时，由国务院有关部门组成抗灾救灾小组；还有邮电通讯、交通运输等某些行业在本部门设立的专业性减灾机构。

　　而王认为，这与可以担当自然灾害体系预防和救助总中心的“中国减灾中心”差距尚大。他无奈地称当下中国减灾体系出现了“百花争鸣”之势：

　　目前，我国防灾救灾领域从业者有1000万，但在中央层面没有专门统一管理的机构。 而到了汛期，体制弊端更加明显。民政部官员向记者透露，近两年减灾活动中，民政部、水利部、卫生部、国土部等有关单位专门，或是部门联合，再或是由国务院统一联合下派到地方的工作组已不计其数。而各个工作组又缺乏横向协调。

　　“工作组最大的作用就是慰问，地方需要的支持可以当场拍板解决。但也给地方带来了极大的接待压力，这是无法避免的。”民政部的一位官员说。

　　此外，除了水利部负责指挥全国防汛抗旱，民政部负责协调救灾和管理物资捐款外，财政部、农业部、教育部、卫生部和国土资源部在防灾救灾管理体制中都有分属职能。

　　完善应急管理体系

　　“我没有想到中央政府的决策速度这么快。”王昂生说。

　　王昂生曾经多次上书，建议中央政府成立一个统摄全局的应急管理机构，现在这一设想业已逐步成为现实。

　　2005年7月，国务院办公厅开始设置国务院应急管理办公室，承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作。这一部门主要办理各地区、各部门报送国务院的文电和有关会务、督查工作，涉及范围除了防汛、抗旱等自然灾害以后，还包括安全生产、重大突发疫情、社会治安、群体性事件等多个领域。目前该办公室共有四个处，每处6个编制左右，分管应急、预案、社区减灾和培训等职能。

　　知情人士透露说，国家共投入30亿元，计划分五年时间建立完善从中央到地方的应急管理体系。

　　王昂生认为，这一机构还在建设当中，资金、编制、专业人才的培养和储备等仍然需要逐步解决，目前的防灾工作仍然依赖于既有体制。

　　民政部的官员也认为，国务院应急办目前的职能主要是宏观管理和战略决策，并且向高层领导汇报，具体实施仍需要国家防总和民政部国家减灾中心。

　　过去，民政部国家减灾中心和国家防总都会举办各自部门的，针对地方行政负责首长的防灾减灾培训，培训计划只需要报各自部门批准即可。现在，国务院应急办已经要求此类培训计划必须上报，符合国家的统一培训计划。

　　1998年实行的《防洪法》中确定的防洪工作行政首长负责制，已被事实证明行之有效，而统一对地方行政负责人的培训计划，成为国务院应急办这个新机构应对汛情、未雨绸缪的第一步。

　　·相关·国家气象局预测：长江发生大洪水可能性增加

　　长江防总常务副总指挥、水利委员会主任蔡其华女士22日向媒体通报，根据国家气象局、长江水文部门的分析、预测，今年长江发生流域性大洪水的可能性正在增加，其防汛形势不容乐观。

　　“应当警惕长江流域可能发生较大洪水。”蔡其华指出，长江流域今年的这些气象、水文特征与1998年十分相似，且长江已多年没有发生流域性大洪水。根据大洪水发生规律，今年长江发生流域性大洪水的可能性在增加，局部的暴雨洪水及其引发的洪涝灾害、台风灾害等影响更是不可低估。

　　蔡其华表示，虽然三峡大坝今年已经封顶，但库区的四期移民尚未完成，仍有2.8万人生活在175米水位线以下。倘若遭遇超过1870年(百年一遇)或千年一遇的大洪水，大坝拦蓄水位需达其设计的175米高程，才能保证其下游宜昌、沙市、武汉等城市安全，这样不仅需要临时移民2.8万人，而且三峡船闸也面临停航的危险，导致巨大的经济损失。所以库区调洪能力今年仍然有限。

　　同时，经过多年的除险加固，传统脆弱的长江中游荆江河段堤防，目前可抵御二十至五十年一遇的洪水标准，但一些支、干流堤防并未完全形成封闭圈，一些中小河流、中小水库依然是防汛的隐患，防汛形势依然不容乐观。(中新社)