建立国有资本经营预算制度的难点

　　5月30日，国务院常务会议研究部署试行国有资本经营预算工作，决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行的时间、范围和步骤由各省(区、市)及计划单列市人民政府决定。这表明国企只上缴税收不上缴红利的时代将一去不复返。

　　虽然就全国而言，当前还没有建立统一的国有资本经营预算制度，但之前北京、上海、深圳、长沙等地对此进行了相关探索。从它们的经验来看，最关键的是国有资本经营收益的投资权、分配权如何使用且必须得到有效的监督。本次国务院常务会议也提出了编制国有资本经营预算要统筹兼顾、适度集中，相对独立、相互衔接，分级编制、逐步实施的三原则。将地方的探索与国务院提出的原则结合起来，笔者认为，建立国有资本经营预算制度，难点是要正确处理好以下关系：

　　首先，是如何理顺国有资本经营预算与公共预算的关系。公共预算收入的主要来源是税收，主要用于社会的公共支出。国有资本预算的收入则是凭借国有资本取得的投资收益和资产转让收入，主要按照市场经济的一般准则和根据国有经济结构战略性调整及增强国有经济的控制力的要求，投向关系国家安全和国民经济命脉的关键行业和重点领域，实现国有资本的增值。两者的目的虽然不一致，就此而言，国有资本应形成相对独立的预算体系，但从国有资本收益的性质来看，它的所有者也是全民，因此其收益也必须归全民。不过，正如一些学者所指出的，由于全民不能像股票持有者那样直接获得股票收益，也不能在不满意企业绩效时“用脚投票”，而只能依靠国家的公共财政支出间接受益，因此，国有资本收益必须纳入国库，然后通过国家的公共财政支出才能回归于全民。

　　其次，是如何协调出资人与企业之间的利益关系。由于长期不向国家分红，国企已经习惯了税后利润留在企业内部循环作为国家投资的模式。这对于那些公司制国有企业来说，问题不大，因为国资委可以依照《公司法》行使出资人权利，包括分红权是清楚的。现在的难题在于，中国的国有企业尤其是绝大部分央企，不是依据《公司法》而是《全民所有制工业企业法》注册的，也即属于《企业法》调整的范围，而1988年出台的《企业法》不可能有出资人的概念，只有政府主管部门的概念。所以对于这部分企业，国资委作为出资人的分红权能否落实还存在疑问，特别是一些特大型企业，这个问题尤为突出。

　　再次，是如何处理国有资本经营预算的编制主体关系。目前对国有资本经营预算的编制主体存在较大分歧。由于国资委监管范围并未涵盖全部国有资产，且国资委主导编制会出现出资人与监管者的角色矛盾，即政府对企业的监管职能与企业的投资职能混淆，可能会造成新的政企不分。对此，国资委认为，国有资本收益应由国资委管理，但实行收支两条线，由财政部负责批准预算给国资委。事实上，国资经营预算不仅仅是财政部和国资委两家的问题，如上所述，国企的利润和改制收入属于公共收入，应该有一个超脱于部门利益之上的机构，比如，成立国务院预算委员会，由它来建立相关监督和审核机制，以防止部门随意性过大、自由裁量权过大；同时预算支出必须向全国人大汇报，单独审议，这样才有利于监管。

　　最后，是如何用好国有资本预算收入这笔支出。按照财政部提出的不高于15%的企业利润作为红利上缴，这部分红利收入也将多达1000多亿元。因此，这笔国资投向哪些领域，也存在一个效率问题。总的来讲，国资收益作为公共资源，使用上主要投向公共投资和经济建设两大领域。前者主要用于补充社会保障等民生方面，后者主要用于产业发展规划、国有经济布局和结构调整、企业技术进步等方面。从试点地方的情况来看，国企红利则首先是用于支付改革成本，然后是国有资本投资，再后是支持政府公共财政支出。这也说明，在中央和地方将会有不同。地方上主要用于企业改制成本的支付，中央则主要用于包括国企战略调整以及对重要企业补充资本金等方面的资本性支出。