清查各地办公楼等违规楼堂馆所到底难在哪？

　　编者按：日前，中央纪委等七部委联合下发《关于开展党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目清理工作的通知》，决定对各地区办公楼等楼堂馆所建设项目进行一次全面彻底的清理。

　　实际上，中央针对超标楼堂馆所的清查风暴已经不止一两次，但是，一些地方仍是顶风而上，且有愈演愈烈之势。

　　监管制度有缺陷公众监督有缺失

　　记者：今年全国两会期间，全国政协委员、中科院院士叶大年带了一本相册，共有133张照片，记录了全国各地包括经济落后地区的政府豪华办公楼、大广场、大学城等一处处让人瞠目结舌的豪华楼堂馆所。为什么会有如此大量的豪华楼堂馆所涌现？出现这种问题的原因有哪些？

　　任玉岭(全国政协常委、国务院参事)：近几年来楼堂馆所越来越多，越建越高档，而且情况非常普遍，高档得让人们想不到，和当地百姓的收入水平形成极大反差。我认为出现这种问题的原因，一是前些年有些特别豪华的楼堂馆所，没有得到及时制止，像广东一些地市办公楼搞得都非常豪华，甚至广西、云南的一些地方也是如此。第二个原因是有些人不仅不制止，还认为这些做法是大手笔，是领导有魄力，甚至通过一些先进城市、环保城市、优秀城市等的评选，使他们得到认可。结果这种导向导致了大家都在向这个方面追求，这是一个很大问题。另外，现在各地的财政收入都在迅速增加，但增加的部分没有跟“富民”相结合，而是在政府所管辖的范围内花掉了，这也是一个很重要的原因。

　　雷明(北京大学光华管理学院教授)：原因在于行政改革滞后，符合市场经济规律的有效的激励与约束机制长期缺位，对各部门长期隐性或显形存在的政绩冲动、形象冲动和名利冲动缺乏有效的约束。

　　首先，监管制度不完善。被披露的典型案件中，地方修建楼堂馆所的过程其实都有很多明显的违规之处，但最终都盖了起来，说明我国目前的公共财政支出管理制度，特别是预算外资金管理制度还有待完善；第二，公众监督的缺失。各级政府预算及其执行情况虽在同级人大报告和审查，但广大代表很难对每一专项尽职把关，而政府财政的天然监管者——公众则更是被排除在外；第三，市场机制的问题。我国行政管理走的是一条自上而下的“行政监管和控制”之路，即由上级政府来组织和控制资源的配置，然后通过严格的监管程序执行。从中国现实国情来看，这是必需的，而且是十分有效的。但在市场经济条件下，对类似楼堂馆所建设之类的违规行为，将市场机制完全排除在外，仅有严格和超严格的行政上的堵与截，没有符合市场经济的疏和导，是不太容易奏效的。

　　查处‘抓了“芝麻”丢了“西瓜”

　　记者：对于清理党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目，政府一直非常重视，中央也曾三令五申，出台了很多政策，但为何这种政府机关大兴土木的歪风仍然屡禁不止？监管工作面临哪些难点？

　　任玉岭：本来我们已经出台了一些反对楼堂馆所做法的政策，但是监督不力，在监督上往往没有能够抓住真正的要害去打击，而是“捡了芝麻丢了西瓜”。我认为最近处理的河南濮阳那些都是“芝麻”，很多更豪华、更堂皇的楼堂馆所没有给予制止。抓了“芝麻”丢了“西瓜”的结果是使这种情况更加泛滥。“西瓜”的过多，造成导向的错误。

　　我觉得归根结底是我们在这方面没有真正的问责和追究制度。既然查，就应该把清理范围往前多推几年，多问点责。有些豪华的、起了引导作用的，没人过问，这是一个很大的问题。还有，现在我们政府的执行力太弱，想起来的时候就严查，没想起来的时候就放宽，这样就造成了很大的不公平。有时候政策下来一刀切时，切得是落后地方的脑袋、先进地方的尾巴，对先进地方几乎没有什么影响。这是导致我们很多工作做不好的一个很重要的原因。

　　雷明：为什么这样一个看似不大的问题，却始终解决不了，屡禁屡犯？目前我国的预算编制正在逐步走向科学、公正、透明，但有关部门在政绩冲动，形象冲动和名利冲动下，违规花钱行为五花八门，审计署去年审计的38个部门2004年度预算执行情况中，违规问题金额达90.6亿元，其中12个部门存在预算编报不真实问题，26个部门违规转移挪用财政资金10.75亿元，31个部门挤占具有专项用途的资金21.42亿元；在预算审批上，都说“会哭的孩子有奶吃”，放在现有行政管理中，结果演义成了会要的部门有钱花和能乱花的怪现象；预算外，由于一些政府部门的经费来源存在双轨制，除了财政预算拨款，部分经费还需自筹，不少政府部门一身兼具社会管理者和牟利者两个角色。据估算，从1997年到2004年，我国地方预算外的财力则达到地方预算内规模的一半左右，相当于中央预算的1/10。如此庞大的预算外收入游离于人大的监管之外，一些地方政府和部门也就能够“放开手脚”，斥巨资建豪华办公楼。

　　彻底改革现行预算管理制度

　　记者：针对这些顽症，可以采取什么样的应对措施从根本上杜绝这股豪华奢侈风？有什么建议？

　　任玉岭：我觉得应该把清理范围往前多推几年，进行一个大面积的清查，对有些问题要追责。如果不对一些人进行处分的话，起码那些盖豪华设施的单位，应该拿出一些钱用于支持后进地区的发展。我们还是实事求是一点，区别对待，要考虑后进地方的发展需要，以及先进的、原来有钱的地方造成的一些恶劣导向。

　　雷明：首先，彻底改革现行预算管理制度，健全对财政审批制度，完善项目建设审批程序和监管机制，严格公共财政支出管理制度，增强预算透明度。将不切实际的豪华楼堂馆所建设同职务腐败联系起来，通过有效的政绩考核体系和完善的反腐制度来从根本上抑制政绩冲动，形象冲动和名利冲动倾向，严格执行职务问责。

　　其次，发挥各级人大的监督作用，把不受监督的预算外收入纳入人大监管之内，明确各环节和有关领导者责任，建立健全政府行政信息披露制度，定期向社会发布，接受公众和舆论监督。

　　再次，充分发挥市场机制作用，将符合市场经济的疏和导，同行政上严格的监与控有机的结合起来，建立长效的激励和约束机制；将政府楼堂馆所建设切实同当地社会经济发展，人民生活联系起来，根据不同地域实际发展水平，核定明确的标准。将行政成本纳入政绩考核体系，并基于客观的成本-效益(行政成本-社会经济效益)考核和评价，建立。